تقييم مجلس السلم والأمن التابع للاتحاد الأفريقي

الملخص التنفيذي

مع احتفال مجلس السلام والأمن التابع للاتحاد الأفريقي بالذكرى العشرين لتأسيسه، من المهم أن نتأمل رحلته ونستعرض الإنجازات والتحديات والفرص. وفي جوهره، يوفر هذا الاحتفال فرصة لإعادة تصور دور مجلس السلام والأمن في تعزيز وترسيخ أجندة السلام والأمن في القارة، فضلاً عن النظر إلى ما هو أبعد من السياق المباشر. يستخدم موجز السياسات والممارسات هذا أربعة متغيرات: الصلة والإنتاجية والكفاءة والتعاون، لتقييم وجود مجلس السلام والأمن على مدى 20 عامًا. يتضمن تاريخ مجلس السلام والأمن على مدى 20 عامًا كلًا من النجاحات والإخفاقات. على الجانب الإيجابي، تم إحراز تقدم لضمان بقاء مجلس السلم والأمن ذا صلة ومستجيبًا لاحتياجات الدول الأعضاء، وفي نهاية المطاف، المواطنين الأفارقة. بالإضافة إلى ذلك، كان مجلس السلم والأمن في حد ذاته منتجًا في التعامل مع تحديات السلم والأمن، بما في ذلك التغييرات غير الدستورية للحكومة. وعلى الرغم من هذا التقدم، فإن التحديات وفيرة. ومن بين التحديات التي تمت مناقشتها النهج التفاعلي لمجلس السلم والأمن والاستجابة المتأخرة لتحديات انعدام الأمن، والتطبيق غير الواضح لمبدأ التبعية، والمصالح الوطنية المتنافسة. ولإعادة تصور مجلس السلم والأمن، هناك حاجة إلى العمل الجماعي، وتفعيل لجان مجلس السلم والأمن والمؤسسات الحيوية الأخرى، وتعزيز أمانة مجلس السلم والأمن، وتوفير الموارد الكافية.

مقدمة

مع احتفال مجلس السلم والأمن التابع للاتحاد الأفريقي بالذكرى العشرين لتأسيسه، من الضروري أن نتأمل في رحلة العشرين عامًا ونستعرض الإنجازات والتحديات والفرص. وفي جوهرها، توفر هذه الذكرى فرصة فريدة لإعادة تصور دور مجلس السلم والأمن في تعزيز وترسيخ أجندة السلام والأمن في القارة خلال العقدين الماضيين. لقد بشر تحول منظمة الوحدة الأفريقية إلى الاتحاد الأفريقي في عام 2002 بفجر جديد وشكل تحولًا كبيرًا نحو عمل أكثر شمولاً وجماعية أعطى الزخم لظهور نهج أكثر استباقية وهيكلة للسلام والأمن والاستقرار في القارة. ولتحقيق هذه الغاية، وبما يتماشى مع المادة 5(2) من القانون التأسيسي، تم تأسيس مجلس السلم والأمن الأفريقي في عام 2004.

يعتمد هيكل السلم والأمن الأفريقي على الهياكل والأهداف والمبادئ والقيم، فضلاً عن عمليات صنع القرار المتعلقة بمنع الأزمات والصراعات وإدارتها وحلها وإعادة الإعمار والتنمية بعد الصراع في القارة. يحدد بروتوكول مجلس السلم والأمن الأفريقي، الذي تم اعتماده في يوليو 2002 في ديربان، جنوب أفريقيا، ودخل حيز التنفيذ في ديسمبر 2003، المكونات المختلفة لهيكل السلم والأمن الأفريقي ومسؤولياتها الخاصة. وتم اعتماد وثائق أخرى لاحقًا لتسهيل وتسريع تشغيل هيكل السلم والأمن الأفريقي. وباعتبارها هيئة دائمة لصنع القرار، فإن مجلس السلم والأمن الأفريقي مكلف بتفويض وحيد يتمثل في تعزيز السلام والأمن والاستقرار. وقد تم تحديد المعايير التي تقوم عليها ولاية مجلس السلم والأمن الأفريقي والأساليب والأدوات اللازمة لتنفيذ ولايته في بروتوكول مجلس السلم والأمن الأفريقي.

يُنظر إلى مجلس السلم والأمن، باعتباره جزءًا لا يتجزأ من هيكل السلم والأمن الأفريقي، باعتباره لاعبًا رئيسيًا في أجندة “إسكات البنادق” في القارة. واسترشادًا بالمسؤوليات الأساسية المتمثلة في تعزيز الأمن البشري واحترام الحدود والحل السلمي للنزاعات، تم الترويج لمجلس السلم والأمن باعتباره منارة أمل لتحقيق “المملكة السياسية”، كما تصورها مؤسسوها. والغرض من هذا الموجز السياسي هو تقييم مجلس السلم والأمن. وعلى وجه التحديد، يسعى الموجز السياسي إلى الإجابة على الأسئلة التالية: كيف نجحت لجنة السلم والأمن في تحقيق ولايتها؟ ما هي التحديات التي أعاقت جهودها؟ كيف يمكن إعادة تصور مجلس السلم والأمن وتعزيز دوره وقدراته في منع الصراعات وإدارتها وحلها؟ للإجابة على هذه الأسئلة، يستخدم الموجز إطارًا للتقييم يشمل أربعة متغيرات – الصلة والإنتاجية والكفاءة والتعاون. ويعزز المناقشات ببعض الأمثلة التجريبية. ونحن نعتقد أن هذا يوفر الأساس لتقييم أفضل وأكثر دقة لفائدة مجلس الأمن والسلم الدولي في تعزيز السلام والأمن والاستقرار.

نظرة عامة على وجود مجلس السلم والأمن التابع للاتحاد الأفريقي منذ 20 عامًا

يتألف مجلس السلم والأمن من 15 دولة عضوًا يتم انتخابها من قبل جمعية رؤساء دول الاتحاد الأفريقي. يتم انتخاب عشرة أعضاء لمدة عامين، بينما يخدم خمسة أعضاء لمدة ثلاث سنوات. ولضمان الشمول الإقليمي، يتضمن تكوين المجلس مقعدين لشمال إفريقيا، وثلاثة مقاعد لوسط وشرق وجنوب إفريقيا، وأربعة مقاعد لغرب إفريقيا. وباعتباره مكونًا أساسيًا في هيكل السلم والأمن الأفريقي، يلعب مجلس السلم والأمن دورًا حاسمًا في العمل كجهاز دائم لاتخاذ القرار بشأن المسائل المتعلقة بتعزيز السلام والأمن والاستقرار في القارة

وباعتباره جهاز اتخاذ القرار، فإن المجلس مسؤول عن توقع ومنع النزاعات أو الصراعات، والقيام بمهام صنع السلام وبناء السلام، وتفويض نشر عمليات دعم السلام، والتوصية بالتدخل في حالات جرائم الحرب، والجرائم ضد الإنسانية، أو الإبادة الجماعية. وتنص المادة 2(1) من البروتوكول على أن مجلس السلم والأمن هو: “ترتيب جماعي للأمن والإنذار المبكر لتسهيل الاستجابة في الوقت المناسب والفعالة لحالات الصراع والأزمات في إفريقيا”. وللمضي قدماً في عملها، تحظى لجنة السلم والأمن بدعم من لجنة حكماء الاتحاد الأفريقي، ونظام الإنذار المبكر القاري، وقوة الاستعداد الأفريقية، والصندوق الخاص. وبالإضافة إلى ذلك، تلعب لجنة السلم والأمن دوراً حيوياً في تعزيز المبادئ والمؤسسات الديمقراطية، والمشاركة الشعبية، والحكم الرشيد، فضلاً عن تسريع التكامل السياسي والاجتماعي والاقتصادي للقارة.

أهمية مجلس السلم والأمن التابع للاتحاد الأفريقي

عند مناقشة أهمية مجلس السلم والأمن، يركز هذا البرنامج على الإرادة السياسية، واحترام قرارات مجلس السلم والأمن، وقدرة مجلس السلم والأمن على جذب التمويل من الدول الأعضاء واتخاذ قرارات غير مسبوقة، والتزام أعضاء المجلس بالمشاركة والمساهمة في جلسات مجلس السلم والأمن. وفيما يتعلق بالإرادة السياسية، فمن الواضح أن الدول الأعضاء تجد في مجلس السلم والأمن مؤسسة سياسية ذات صلة. ومن بين الدول الأعضاء الخمس والخمسين في الاتحاد الأفريقي، وقعت 53 دولة (96%) على الصك وصدقت عليه وأودعته. ولم تصدق دولتان فقط، الرأس الأخضر وجنوب السودان، على الصك ولم تودعاه. ويشكل المستوى المرتفع من التصديق شهادة على القيمة والالتزام الذي توليه الدول الأعضاء لمجلس السلم والأمن. ومن المهم أن 12 دولة فقط من بين الدول الخمس والخمسين لم يتم انتخابها كأعضاء في مجلس السلم والأمن، ويؤكد العدد المرتفع للدول الأعضاء المنتخبة في مجلس السلم والأمن على أهمية وقيمة المجلس، من الواضح أن نيجيريا كانت تتمتع بعضوية غير مقيدة في لجنة السلم والأمن. ويعزى هذا إلى حقيقة أن كتلة غرب أفريقيا (بأربعة مقاعد) ورثت مقعدًا دائمًا لنيجيريا في لجنة السلم والأمن، نظرًا لنفوذها الاقتصادي والسياسي في المنطقة، في حين أن المقاعد الثلاثة الأخرى مفتوحة للمنافسة.

ولضمان عمل مجلس السلم والأمن بما يتماشى مع ولايته التشغيلية وبنيته المؤسسية، تم إنشاء أمانة عامة. ويؤكد إنشاء أمانة مجلس السلم والأمن، على الرغم من نقص الموظفين، على أهمية مجلس السلم والأمن كجهة فاعلة سياسية رئيسية في تعزيز السلام والأمن والاستقرار في القارة. وفيما يتعلق بالموارد، استمر مجلس السلم والأمن في جذب التمويل من الدول الأعضاء، وهو ما لا يؤكد أهميته فحسب، بل مكّنه أيضًا من إجراء عملياته دون انقطاع. وعقد مجلس السلم والأمن العديد من الجلسات وقدم توجيهات سياسية ذكية كانت حاسمة في حل بعض تحديات السلام والأمن في أفريقيا. ومنذ عام 2015، زاد مخصص ميزانية مجلس السلم والأمن  بشكل مطرد، مع انخفاض ملحوظ خلال فترة جائحة كوفيد-19.  تم تسجيل الذروة من حيث التخصيص المالي في عام 2018، حيث تم تخصيص مبلغ 3036746 دولارًا أمريكيًا للجنة السلم والأمن. ومع ذلك، انخفض هذا المبلغ بشكل كبير إلى 561142 دولارًا أمريكيًا في عام 2021. أدت مشاكل كوفيد-19 والتحديات الاقتصادية التي ظهرت بعد ذلك إلى انخفاض حاد في مساهمات الدول الأعضاء في الاتحاد الأفريقي، مع تأثير جانبي على التخصيص المالي للجنة السلم والأمن.

وتشير الأدلة من مجلس السلم والأمن إلى أن الدول الأعضاء ملتزمة ومهتمة بالمشاركة في الدورات المختلفة. فحتى 21 مايو/أيار 2024، عقد مجلس السلم والأمن 1213 جلسة مفتوحة ومغلقة على مستوى السفراء والوزراء ورؤساء الدول والحكومات. ومن جانبه، واصل المجلس تمثيل 15 دولة عضوا بشكل كامل خلال السنوات العشرين الماضية، باستثناء الفترة 2020-2021 وسط جائحة كوفيد-19. وكما أشار ويليامز، استمرت الدول الأعضاء المدرجة على جدول أعمال مجلس السلم والأمن (تلك التي تواجه الصراعات أو الأزمات) في إظهار اهتمام كبير بأنشطة مجلس السلم والأمن بهدف التأثير على مداولاته والنتائج المحتملة. وفيما يتعلق بالقرارات، واصل مجلس السلم والأمن اتخاذ القرارات بشأن المشهد السلمي والأمني. ففي عام 2015، على سبيل المثال، طبق مجلس السلم والأمن سلطته من خلال الاستعانة بالمادة 4 (ح) من القانون التأسيسي، التي تسعى إلى تجنب خطر الفظائع الجماعية. وفي هذه الحالة بالذات، وافق مجلس السلم والأمن، خلال دورته 565، على نشر بعثة الوقاية والحماية الأفريقية في بوروندي. وكان من المقرر أن تتألف البعثة المقترحة من 5000 فرد. إلا أن جمعية رؤساء الدول والحكومات ألغت هذا القرار.

إنجازات مجلس السلم والأمن التابع للاتحاد الأفريقي

من خلال الإحصائيات (بناءً على جلسات مجلس السلم والأمن الـ 1213 التي عقدت حتى الآن)، يمكن القول إن مجلس السلم والأمن كان نشطًا ومنتجًا في مشاركته. فمنذ إنشائه في عام 2004، تم تسجيل العديد من التطورات الناجحة. وفي سياق منع الصراعات، عزز مجلس السلم والأمن التابع للاتحاد الأفريقي بشكل كبير القدرات المؤسسية على المستويين القاري والإقليمي. ويشمل ذلك تشغيل نظام الإنذار المبكر والإنذار المبكر التابع للاتحاد الأفريقي، المخصص لتوقع الصراعات ومنعها من خلال جمع البيانات في الوقت المناسب والتحليل والإبلاغ المبكر. وقد سهّل هذا إلى حد ما الاستجابة المبكرة من قبل مجلس السلم والأمن. كما لعب مجلس السلم والأمن دورًا فعالاً في تشغيل لجنة الحكماء والقوة الأفريقية المؤقتة وصندوق السلام، والتي تشكل تروسًا حاسمة في الهيكل الأفريقي المشترك. ويمكن النظر إلى تشغيل صندوق السلام، والذي يمكن أن يُنسب إلى مجلس السلم والأمن إلى حد كبير، باعتباره معلمًا نحو تحقيق حلول أفريقية للمشاكل الأفريقية. وبالإضافة إلى تفعيل الهياكل المؤسسية على النحو المبين أعلاه، تمكنت اللجنة من معالجة قضايا ناشئة مثل أمن المناخ، والأمن السيبراني، والتغييرات غير الدستورية للحكومة، والجريمة المنظمة العابرة للحدود الوطنية. كما انخرطت اللجنة بحماس في التعاون مع المجتمعات الاقتصادية الإقليمية، والآليات الإقليمية، والدول الأعضاء، ومنظمات المجتمع المدني في إجراء تقييمات الاحتياجات ذات الأولوية، وتطوير مشاريع سريعة الأثر، ومشاريع تعزيز السلام في البلدان الناشئة من الصراع، بهدف أساسي يتمثل في تجنب الانتكاس إلى الصراع في الأمد القريب.

وفي الآونة الأخيرة، عقد مجلس السلم والأمن التابع للاتحاد الأفريقي دورته الـ 1211 في 15 مايو 2024 لمراجعة تنفيذ البروتوكول المنشئ لمجلس السلم والأمن، مادة تلو الأخرى. وبرزت توصيات رئيسية، بما في ذلك الحاجة إلى معالجة ظاهرة إنكار الدول الأعضاء للصراعات الوشيكة، مما يعوق قدرات مجلس السلم والأمن على التدخل؛ وتقييم القدرات المالية والإدارية للدول الأعضاء للتأهل لعضوية مجلس السلم والأمن؛ وفرض العقوبات وإشراك البلدان الخاضعة للعقوبات للعودة إلى النظام الدستوري؛ وتنفيذ معايير مناسبة لفرض مبدأ التبعية؛ والسماح للمجموعات الاقتصادية الإقليمية/الآليات الإقليمية بالمشاركة في وضع أجندة مجلس السلم والأمن والمناقشات دون حق التصويت.

كفاءة مجلس السلم والأمن التابع للاتحاد الأفريقي

في حين كان مجلس السلم والأمن فعالاً من حيث عقد جلساته واتخاذ قرارات جديدة في بعض الحالات، إلا أنه لم يكن فعالاً في متابعة تنفيذ هذه القرارات. واستجابة لانتشار مجموعات الاتحاد الأفريقي غير المتجانسة، كان مجلس السلم والأمن، بما يتماشى مع المادة 7 (ز) من بروتوكول مجلس السلم والأمن، فعالاً ومتسقًا في تعليق العقوبات وتطبيقها. على سبيل المثال، من عام 2019 إلى عام 2023، علق مجلس السلم والأمن عضوية سبع دول أعضاء: السودان (يونيو 2019 وأكتوبر 2021)، ومالي (أغسطس 2020)، وغينيا (سبتمبر 2021)، وبوركينا فاسو (يناير 2022)، والنيجر (أغسطس 2023)، والجابون (أغسطس 2023). وعلى الرغم من تعليق العقوبات وتطبيقها، لم يتابع مجلس السلم والأمن استعادة النظام الدستوري في هذه البلدان. ​​كما اتُهم مجلس السلم والأمن باتخاذ قرارات انتقائية. في حين استشهد بسلطته في معاقبة أو تعليق عضوية البلدان، كما هو موضح أعلاه، فقد فشل في بعض الحالات في استدعاء التعليق عندما تبدو الحاجة إلى ذلك واضحة إلى حد ما. في عام 2021، فشل مجلس السلم والأمن التابع للاتحاد الأفريقي في معاقبة أو تعليق عضوية تشاد لما بدا أنه حكومة غير دستورية. خلال خطابه في الذكرى العشرين لمجلس السلم والأمن في دار السلام، تنزانيا، أكد رئيس مفوضية الاتحاد الأفريقي موسى فكي محمد أن:

مجلس السلم والأمن استوعب نفسه في بعض الحالات، إما برفض تطبيق التعليق، عندما وصف التغيير بأنه تغيير غير دستوري للحكومة أو برفض تطبيق العقوبات عندما تم انتهاك قراراته، وخاصة فيما يتعلق بحظر مرتكبي التغيير غير الدستوري من الترشح في الانتخابات بعد الفترة الانتقالية. وجميع أولئك الذين لفتوا الانتباه إلى ذلك، من المثقفين أو الجهات الفاعلة في المجتمع المدني أو القادة الأفارقة، عوملوا كمحتجين وأشخاص غاضبين وحسابيين. وقد بلغ التناقض ذروته عندما لاحظنا تعليق عمل مجموعة اقتصادية إقليمية برئاسة دولة عضو من قبل هيئتكم الموقرة بحضور أعضاء مجلس السلم والأمن.

إن عدم كفاءة عقوبات أو تعليق مجلس السلم والأمن يتجلى في حقيقة أن العقوبات المفروضة على غينيا وبوركينا فاسو ومالي والسودان، على سبيل المثال، لم تثن عن تكرار الانقلابات في أماكن أخرى ولم تمنع الاستيلاء العسكري غير القانوني على السلطة في النيجر (أغسطس 2023) والجابون (أغسطس 2023). ومن المناقشة أعلاه، يتضح أن استجابة مجلس السلم والأمن لم تكن فعالة في تحقيق الأهداف المرجوة، لأنها تفتقر إلى القوة القسرية. وعلى هذا النحو، فإن “هذا الضعف الخلقي يجعل الوظيفة التشغيلية للمجلس حلمًا بعيد المنال تمامًا”.

التعاون مع الهيئات والأجهزة الأخرى

تؤكد المادة 12(3) من بروتوكول مجلس السلم والأمن على أهمية التعاون. وتشير المادة إلى أن مجلس السلم والأمن سيتعاون أيضًا مع الأمم المتحدة ووكالاتها والمنظمات الدولية الأخرى ذات الصلة ومراكز البحوث والمؤسسات الأكاديمية والمنظمات غير الحكومية. وقد تم إحراز تقدم على هذه الجبهة، وخاصة مع التعاون القوي مع مجلس الأمن التابع للأمم المتحدة، واللجنة السياسية والأمنية التابعة للاتحاد الأوروبي، واللجنة الدولية للصليب الأحمر بشأن القضايا الإنسانية في مجال منع الصراعات وإدارتها وحلها. كما أدى إنشاء تبادل المعرفة بين الأقاليم بشأن الإنذار المبكر ومنع الصراعات (I-RECKE) مؤخرًا إلى زيادة التعاون، وخاصة مع المجموعات الاقتصادية الإقليمية.

لقد بذل مجلس السلم والأمن التابع للاتحاد الأفريقي جهودًا لإشراك المجموعات الاقتصادية الإقليمية/الآليات الإقليمية من خلال الاجتماعات الفنية. ففي أبريل 2024، على سبيل المثال، عقد مجلس السلم والأمن التابع للاتحاد الأفريقي اجتماعه الافتتاحي مع مجلس الوساطة والأمن التابع للمجموعة الاقتصادية لدول غرب أفريقيا (إيكواس). كان هذا أول اجتماع بين الجهازين منذ إنشاء مجلس السلم والأمن التابع للاتحاد الأفريقي. ويكشف الاستعراض النقدي لمشاركة مجلس السلم والأمن التابع للاتحاد الأفريقي عن بعض القضايا الأساسية. أولاً، من الواضح أن ليس كل المجموعات الاقتصادية الإقليمية/الآليات الإقليمية لديها أجهزة مماثلة لمجلس السلم والأمن التابع للاتحاد الأفريقي. في الواقع، في أحد الاجتماعات، أوصى بأن تقوم جميع المجموعات الاقتصادية الإقليمية/الآليات الإقليمية بإنشاء أجهزة مماثلة لتعزيز التفاعلات والتنسيق، وخاصة عندما يتعلق الأمر بالاستجابة المبكرة. ثانياً، في حين تم تطوير أنظمة الإنذار المبكر من قبل الاتحاد الأفريقي والمجموعات الاقتصادية الإقليمية، إلا أنها ليست كلها تعمل على المستويات المثلى. ثالثًا، الأجهزة الأخرى، مثل لجنة الحكماء والقوة الأفريقية المؤقتة، التي تدعم عمل مجلس السلم والأمن التابع للاتحاد الأفريقي، ليست متطورة وتشغيلية بالتساوي في جميع المجموعات الاقتصادية الإقليمية/الآليات الإقليمية. وقد أعاقت هذه القضايا البنيوية، إلى جانب نقاط الضعف المؤسسية، التعاون الفعال. وفيما يتعلق بالتعاون مع منظمات المجتمع المدني، من المهم أن نلاحظ أنه على الرغم من أن المادة 20 من بروتوكول السلام والأمن تنص على التعاون الوثيق مع منظمات المجتمع المدني، فإن مشاركة مجلس السلام والأمن مع المجلس الاقتصادي والاجتماعي والثقافي، على سبيل المثال، كانت مقتصرة على المنتدى السنوي لمنظمات المجتمع المدني.

التحديات التي تواجه مجلس السلم والأمن التابع للاتحاد الأفريقي

لقد شهدت الأعوام العشرون من وجود مجلس السلم والأمن التابع للاتحاد الأفريقي نجاحات وإخفاقات. وفي حين سُجِّلت بعض النجاحات والتقدم في بعض الأوساط، لا تزال النكسات والتحديات كثيرة. وقد أثرت التحديات على قدرة مجلس السلم والأمن على تنفيذ ولايته بفعالية وكفاءة. وسنناقش هذه التحديات أدناه.

• النهج التفاعلي لمجلس السلم والأمن والتأخير في الاستجابة

تكمن إحدى التحديات المهمة في تكرار الصراعات بشكل مستمر في مختلف أنحاء أفريقيا، والتي تغذيها عوامل متنوعة، مثل عدم الاستقرار السياسي، والتوترات العرقية، والتفاوتات الاجتماعية والاقتصادية، والتنافس على الموارد. ويكشف تجدد عدم الاستقرار السياسي والصراعات العنيفة في مختلف مناطق أفريقيا، من الأزمات المتكررة في السودان وجمهورية الكونغو الديمقراطية إلى الوضع في منطقة الساحل والتكرار المثير للقلق للانقلابات العسكرية في غرب أفريقيا، عن قيود كبيرة على فعالية مجلس السلم والأمن في منع الصراعات. في قلب هذه القضايا تكمن حقيقة مفادها أن النهج التدخلي لمجلس السلم والأمن الأفريقي كان في الغالب تفاعليًا، حيث استجاب للأزمات أثناء تطورها بدلاً من منعها بشكل استباقي. وهذه الطبيعة التفاعلية هي نتيجة لغياب ثقافة راسخة للوقاية الاستباقية من الصراعات داخل النظام البيئي الأوسع للاتحاد الأفريقي. وقد لوحظ أن الاستجابة البطيئة لمجلس السلم والأمن الأفريقي تجعله يبدو وكأنه “كلب بولدوج بلا أنياب”. إن فشل مجلس السلم والأمن الأفريقي في معالجة تكرار الانقلابات في السنوات الثلاث الماضية في بوركينا فاسو (2022)، والنيجر (2023)، ومالي (2020 و2021)، وغينيا (2021)، والجابون (2023)، والسودان (2021) يعطي مصداقية للادعاء المذكور أعلاه.

ثانيًا، تصارع مجلس السلم والأمن الأفريقي مع الثغرات المستمرة في الإنذار المبكر والعمل المبكر، مما أعاق قدرته على معالجة التهديدات الأمنية الناشئة بشكل استباقي. وعلى الرغم من وجود نظام الإنذار المبكر والإنذار المبكر، الذي يهدف إلى “توقع ومنع الصراعات في القارة” وتقديم التقارير إلى المجلس، فإن التنفيذ العملي لنتائج هذا النظام كان محفوفًا بالقيود. وكثيراً ما كانت الدول الأعضاء مترددة في الاعتراف بالأزمات وحالات الصراع الوشيكة والاستجابة لها على الرغم من تلقي معلومات الإنذار المبكر. وعادة ما تستشهد بمبدأ السيادة لمقاومة أو تأخير العمل بناءً على تقارير الإنذار المبكر، حيث تعطي الأولوية لمصالحها الوطنية. ونتيجة لذلك، أجبر تردد الدول الأعضاء مجلس السلم والأمن على أن يكون تفاعليًا بدلاً من استباقيًا في إدارة الأزمات. ويثير هذا الوضع تساؤلات حول مصداقية وصلاحيات مجلس السلم والأمن في تنفيذ ولايته وكذلك المادة 7 (هـ) من البروتوكول، التي تخول المجلس التدخل نيابة عن الاتحاد الأفريقي في دولة عضو في حالة الظروف الخطيرة، مثل جرائم الحرب والجرائم ضد الإنسانية والإبادة الجماعية.

تفعيل اللجان الفرعية

يحدد بروتوكول مجلس السلم والأمن إنشاء هيئات فرعية، بما في ذلك اللجان المخصصة للوساطة أو التوفيق أو التحقيق، والتي تضم دولاً فردية أو مجموعات من الدول. ووفقاً لهذا، أنشأ المجلس لجنة الأركان العسكرية ولجنة الخبراء لتعزيز عملياته. تتألف لجنة الأركان العسكرية من أفراد الدفاع المكلفين بتقديم المشورة العسكرية والأمنية، في حين تتألف لجنة الخبراء من 15 خبيراً، يمثل كل منهم دولة عضو في مجلس السلم والأمن، إلى جانب موظفي الدعم من أمانة مجلس السلم والأمن، للمساعدة في صياغة الوثائق الفنية وقرارات مجلس السلم والأمن. وعلى الرغم من أن لجنة الخبراء تعمل منذ ديسمبر/كانون الأول 2017، إلا أن هناك تساؤلات بشأن قدرتها التشغيلية الكاملة. وتعتبر فعالية هذه اللجان بالغة الأهمية لنجاح مجلس السلم والأمن. ومع ذلك، فإن القيود المؤسسية داخل مفوضية الاتحاد الأفريقي تشكل تحديات هائلة. وقد أثر ندرة الموارد البشرية سلباً على عمل كل من لجنة الأركان العسكرية ولجنة الخبراء. إن عدم قدرة لجنة الأمن والاستقرار على تحقيق وظائفها الكاملة ينبع في الأساس من عدم كفاية تمثيل القوة الاحتياطية بين أعضاء لجنة الأمن والاستقرار المتمركزين في أديس أبابا. وعلى نحو مماثل، تعاني اللجنة التنفيذية، وخاصة أمانة لجنة الأمن والاستقرار، من نقص الموظفين وعبء العمل الهائل. ونظراً للدور المحوري الذي تلعبه أمانة لجنة الأمن والاستقرار في دعم لجنة الأمن والاستقرار، فإن قلة الموظفين غالباً ما تؤدي إلى التأخير، وانخفاض القدرة على الاستجابة للأزمات، والقيود في إجراء التحليلات والبحوث الشاملة لإعلام التوصيات والتدخلات السياسية.

المصالح المتضاربة بين الدول الأعضاء

واجه مجلس السلم والأمن أيضًا عقبات هائلة في مهمته لتعزيز السلام والأمن والاستقرار في جميع أنحاء القارة، ويرجع ذلك إلى حد كبير إلى تباين المصالح بين الدول الأعضاء. وقد أدت المصالح المتضاربة للدول داخل المجلس، في بعض الحالات، إلى تعقيد عملية اتخاذ القرار، وبالتالي تأخير العمل المبكر. إن رعاية مصالح الدول، من ناحية، وتنفيذ تفويضه كمؤسسة فوق وطنية، من ناحية أخرى، قد أدى إلى تعقيد دوره في بعض المواقف. وقد أعاقت هذه المصالح المتضاربة، التي غالبًا ما تكون مبنية على أولويات وطنية متباينة واستراتيجيات جيوسياسية وشراكات استراتيجية، قدرة المجلس على صياغة الإجماع أو اتخاذ إجراءات حاسمة أثناء الأزمات. ومن الأمثلة الجديرة بالذكر الأزمة الليبية في عام 2011. في البداية، أدان الاتحاد الأفريقي حملة القمع العنيفة التي شنتها الحكومة الليبية على الاحتجاجات واقترح تشكيل لجنة رفيعة المستوى للوساطة. ولكن عندما أذن مجلس الأمن التابع للأمم المتحدة بالتدخل العسكري من خلال منظمة حلف شمال الأطلسي (الناتو)، على الرغم من رفض الاتحاد الأفريقي، أيدت بعض الدول الأفريقية التدخل العسكري، مما أدى إلى تقويض موقف الاتحاد الأفريقي. وكما أشار رئيس الاتحاد الأفريقي خلال ندوة الذكرى السنوية العشرين رفيعة المستوى لمجلس السلم والأمن، فإن “الافتقار الصارخ للتضامن بين الدول الأفريقية ترك الدول الأعضاء تعاني من مطالب غير قابلة للحل من أجل السلام والأمن دون أي مخرج”.

غموض مبدأ التبعية

لقد وجد مفهوم التبعية، الذي روج له قانون الاتحاد الأوروبي في البداية، مكانًا في خطاب هيكل السلم والأمن الأفريقي. وهو يقوم على فكرة مفادها أن السلام والأمن على المدى الطويل يتحققان على أفضل وجه عندما تقود آليات إدارة الصراع وحله الجهات الفاعلة (اقرأ المجموعات الاقتصادية الإقليمية) المتأثرة أو الأقرب إلى مسرح الصراع. بعبارة أخرى، تتمتع المجموعات الاقتصادية الإقليمية بأفضل وضع للاستجابة للصراعات داخل مناطق نفوذها لأنها تتمتع بما يمكن تسميته بميزة القرب. ويظل تطبيق المفهوم في هيكل السلم والأمن الأفريقي غامضًا. لقد عزز الإطار القانوني للاتحاد الأفريقي الغموض، لأنه يعترف بتفوق كل من الاتحاد الأفريقي والمجموعات الاقتصادية الإقليمية في مسائل السلام والأمن. وهذا، في جوهره، يجعل بنية الأمن المتعددة الطبقات في أفريقيا أكثر تعقيدًا، لأنه يخلق طبقة أخرى من المسؤولية (في هذه الحالة، المجموعات الاقتصادية الإقليمية) بين الدول الأعضاء والاتحاد الأفريقي. والأسوأ من ذلك أن بروتوكول الاتحاد الأفريقي ومذكرة التفاهم بين الاتحاد الأفريقي والمجموعات الاقتصادية الإقليمية لا يحددان ولا ينفذان مفهوم التبعية. كما يفترض المفهوم “كفاءة مشتركة بين الاتحاد الأفريقي والمجموعات الاقتصادية الإقليمية والتي لا وجود لها في الواقع”. وقد أدت هذه التعقيدات إلى علاقة عدائية بين الاتحاد الأفريقي والمجموعات الاقتصادية الإقليمية. وفي بعض الحالات، تم تجاهل قرار مجلس السلم والأمن أو تقويضه بحجة تنفيذ مبدأ التبعية. وقد استغلت بعض الدول الأعضاء هذه الثغرة وتحايلت على قرارات مجلس السلم والأمن من خلال المجموعات الاقتصادية الإقليمية. وهذا يثير التساؤل حول أي قرار له الأولوية ولماذا يوجد تناقض في تطبيق المفهوم. بالإضافة إلى ذلك، فإنه يثير التساؤل حول أي مؤسسة يجب أن تخضع للأخرى في هذه الحالة وأي قرار له الأسبقية. وكما لاحظ رئيس الاتحاد الأفريقي موسى فكي محمد:

لقد أدى تشويه مفهوم التبعية إلى تفاقم المشكلة. لقد عانى هذا المفهوم المفرط الاستخدام من مصير غريب ومقلق للغاية. فبدلاً من أن يكون الأساس الذي ترتكز عليه التكاملية الديناميكية والمثمرة والداعمة، أصبح الدعم العقائدي لتقليص الهيئات القارية، الذي يروج له المؤيدون الظاهرون أو الخفيون للتخلي عن مبادئ وقرارات المنظمة القارية. وبهذه الطريقة، أصبحت التبعية المرجع الأيديولوجي الرئيسي لتقليص أهمية، بل وشل الجهاز الرئيسي لهيكل السلام والأمن في الاتحاد الأفريقي بأكمله.

التوصيات السياسية

لا شك أن مجلس السلم والأمن التابع للاتحاد الأفريقي يظل لاعباً مهماً في هيكل السلم والأمن الأفريقي. ومع احتفاله بالذكرى العشرين لتأسيسه، هناك حاجة إلى إعادة النظر في مجلس السلم والأمن وإعادة تنظيمه وجعله أكثر كفاءة وفعالية واستجابة للتحديات الناشئة في مجال السلام والأمن في القارة. وللمساعدة في هذا التحول، نقدم التوصيات التالية:

• هناك حاجة إلى أن يعزز مجلس السلم والأمن تفويضه الوقائي. ويمكن تحقيق ذلك من خلال المشاركة المتكررة مع نظام الإنذار المبكر التابع للجماعات الاقتصادية الإقليمية وأنظمة الإنذار المبكر التابعة للجماعات الاقتصادية الإقليمية. وسوف تساهم الإحاطات المشتركة المنتظمة من جانب الاتحاد الأفريقي والجماعات الاقتصادية الإقليمية لمجلس السلم والأمن بشكل كبير في منع الصراعات. وينبغي لمجلس السلم والأمن أن يدفع باتجاه اعتماد منهجيات تقييم الضعف البنيوي والقدرة على الصمود وتقييم الضعف البنيوي والقدرة على الصمود في البلدان كنهج لمنع الصراعات. وفي الوضع الحالي، يبدو مجلس السلم والأمن رجعياً من خلال استخدام نهج “إطفاء الحرائق” في التعامل مع قضايا السلام والأمن الجسيمة.
• حل الغموض فيما يتصل بمبدأ التبعية. لقد أدى البروتوكول الجديد ومذكرة التفاهم التي تحكم العلاقات بين الاتحاد الأفريقي والمجموعات الاقتصادية الإقليمية إلى الارتقاء بالعلاقة على مستوى هيئات صنع القرار من خلال إضفاء الطابع المؤسسي على اجتماع التنسيق نصف السنوي. ووفقاً للبروتوكول، الذي يتناول أيضاً قضية السلام والأمن والحوكمة، فإن المجموعات الاقتصادية الإقليمية/الآليات الإقليمية لها الحق في المشاركة الكاملة في كل من وضع الأجندة والمداولات. وسيكون تفعيل هذه الجوانب أمراً مهماً في تعزيز أجندة السلام والأمن في أفريقيا. ويمكن تنفيذ التنفيذ الجاري للهيكل الأفريقي للسلام والأمن وبنية الحوكمة الأفريقية بشكل جيد من خلال هذه القناة. وهناك حاجة إلى أن يعمل أعضاء مجلس السلم والأمن على تعزيز الأجندة الأفريقية بحماس، بدلاً من تعزيز مصالحهم الوطنية. ويرتبط بهذا الحاجة إلى أن يبتعد مجلس السلم والأمن عن مبدأ التسوية في صنع القرار بشأن بعض القضايا. في بعض الحالات، قد يطرح مجلس السلم والأمن القضايا الخلافية للتصويت، بدلاً من إخضاعها للإجماع أو التسوية، مما يؤدي إلى قرارات مخففة ويجعلها غامضة ويصعب تنفيذها. لقد أعاقت الممارسة الحالية المتمثلة في التوصل إلى اتفاق بالإجماع قدرة مجلس السلم والأمن على اتخاذ بعض القرارات الحاسمة وفي الوقت المناسب.
• في حين وافق مجلس السلم والأمن، في عام 2019، على إنشاء فريق كنقطة محورية تضم ممثلين من الاتحاد الأفريقي والمجموعات الاقتصادية الإقليمية لتعزيز التنسيق بشأن السلام والأمن، هناك حاجة إلى تشغيل هذا الإطار. وسيصاحب ذلك عقد بعثات ميدانية مشتركة ولقاءات مشتركة أو جلسات عصف ذهني للاستجابة المنسقة والاستراتيجية. سيكون الانخراط المنتظم بين مجلس السلم والأمن والمجموعات الاقتصادية الإقليمية ومنظمات المجتمع المدني خطوة إيجابية. وكما أشير أعلاه، فإن المشاورة المشتركة الافتتاحية بين مجلس السلم والأمن التابع للاتحاد الأفريقي ومجلس الوساطة والأمن التابع للمجموعة الاقتصادية لدول غرب أفريقيا، والتي عقدت على مستوى السفراء في 24 أبريل 2024 في نيجيريا، جديرة بالثناء ويجب تكرارها مع المجموعات الاقتصادية الإقليمية الأخرى. في الأساس، هناك حاجة إلى تحول جذري في التعامل بين مجلس السلم والأمن التابع للاتحاد الأفريقي والمجموعات الاقتصادية الإقليمية.
• هناك حاجة إلى تفعيل اللجان والأطر المؤسسية الأخرى بشكل كامل، مثل قوة الاستعداد ولواء التدخل السريع، لمساعدة مجلس السلم والأمن في تحقيق ولايته. بالإضافة إلى ذلك، هناك حاجة إلى تعزيز أمانة مجلس السلم والأمن من خلال توفير التدريب المنتظم وتدريب الموظفين الفنيين ذوي الخبرة العالية لدعم عمل مجلس السلم والأمن.
• تعزيز المشاركة مع منظمات المجتمع المدني، كما هو منصوص عليه في المادة 20 من البروتوكول. إن الاجتماعات والإحاطات المنتظمة مع المجلس الاقتصادي والاجتماعي والثقافي من شأنها أن تسد الفجوات القائمة. يحتاج المجلس الاقتصادي والاجتماعي والثقافي إلى أن يكون استراتيجيًا لتحقيق هذا الحكم. يجب أن يتواصل مع المواطنين، وخاصة أولئك في مسارح الصراع. يجب عليهم، في الأساس، الانتقال من أديس أبابا إلى مناطق الصراع.
• أخيرًا، هناك حاجة إلى أن توفر الدول الأعضاء التمويل الكافي لدعم تشغيل وأنشطة مجلس السلم والأمن. وهذا من شأنه أن يضمن قيام مجلس السلم والأمن بتنفيذ ولايته.

أويتا إيتيانج
خبير دولي في الصراعات والهشاشة وبناء السلام النظامي

تاي عبد القادر
فريق الموظفين الفنيين الكبار في نظام الإنذار المبكر القاري للاتحاد الأفريقي

كلوديا ماساه
ماجستير في العلوم السياسية والدراسات الاستراتيجية من جامعة ياوندي

تاتندا مابيرو
ممارسة في مجال التنمية الدولية