تعزيز السلام؟ الصراعات الداخلية في اتفاق انتقال السودان

يبدو أن استخدام الاتفاقات الانتقالية لحل الخلافات بين الجهات المسلحة الحكومية وغير الحكومية في جميع أنحاء القارة الأفريقية آخذ في الازدياد. ومع ذلك، فإن العديد من هذه الاتفاقات الانتقالية تميل إلى الركود وتفشل في التعامل مع المظالم وأسباب الاضطرابات السياسية والصراع أو توفير مسارات مستدامة للديمقراطية. بالاستعانة بحكومة السودان الانتقالية بقيادة المدنيين من 11 أبريل 2019 إلى 25 أكتوبر 2021 (طول فترة الاتفاق الانتقالي)، ومجموعة بيانات أصلية، تزعم هذه المقالة أن سياسات الحكومة الانتقالية في السودان والخطاب السياسي وتحديات تنفيذ سياسات الاتفاق الانتقالي لم تتوافق مع الحقائق السياسية. وكان هذا يرجع في المقام الأول إلى عدم قدرة الحكومة الانتقالية في السودان على تفكيك هياكل السلطة القائمة في ظل الأنظمة السابقة. نجد أن الحكومة الانتقالية في السودان أهملت النظر في مسارات التبعية للأنظمة السابقة، مما أدى إلى عجزها عن تزويد شعب السودان باستراتيجيات يمكن أن تساعد في التحايل على الهياكل القائمة التي أنشأتها الأنظمة السابقة. ونتيجة لذلك، عملت جهود الحكومة الانتقالية في السودان كمفاقم للصراعات الداخلية القائمة. وتؤكد المقالة على الحاجة إلى دعم فني أفضل وأحكام لدعم الحكومات الانتقالية القادمة التي تحاول الخروج من الاستبداد أو الدكتاتورية إلى الديمقراطية خلال الفترات الانتقالية.

مقدمة

في يوليو/تموز 2019، توسط أصحاب المصلحة الأساسيون في السودان، بما في ذلك المجلس العسكري الانتقالي وقوى الحرية والتغيير – وهو تحالف من المنظمات السياسية والجمعيات المهنية – في ترتيبات تقاسم السلطة غير المستقرة المصممة لتوجيه البلاد خلال فترة انتقالية مدتها 39 شهرًا قبل التنازل عن السيطرة لحكومة منتخبة. وبموجب الأحكام الموضحة في الاتفاق والإعلان الدستوري اللاحق، تم إطلاق سلسلة من المقترحات للمساعدة في دعم وحماية عملية الإصلاح هذه والتخفيف من أي عودة للمعايير غير الليبرالية أو الدكتاتورية. وخلال توقيع الاتفاق في عام 2019، كانت الجهود جارية نيابة عن الحكومة الانتقالية في السودان ومنظمات المجتمع المدني والجماعات المتمردة والشركاء الدوليين. ومع ذلك، في 25 أكتوبر/تشرين الأول 2021، استسلم السودان لانقلاب آخر بعد محاولة فاشلة في 21 سبتمبر/أيلول 2021، مما أدى إلى حل البرلمان وإعلان حالة الطوارئ (تشي ومشامون، 2022). في عام 2021، تم اعتقال رئيس الوزراء عبد الله حمدوك، ووصف الفريق أول عبد الفتاح البرهان، رئيس مجلس السيادة، الانقلاب بأنه محاولة لدفع السودان نحو الاستقرار والتقدم. أعيد رئيس الوزراء عبد الله حمدوك لاحقًا كرئيس للحكومة الانتقالية كجزء من اتفاق من 14 نقطة – فقط للتنحي بعد أسابيع. وفي الوقت نفسه، رفضت جماعات المجتمع المدني والمحتجون هذه الخطوة واستمروا في السعي إلى حكومة مدنية فقط (دورسما، 2020). أدت الضغوط من المجتمع الدولي والدبلوماسية المكوكية من بعثة الأمم المتحدة للمساعدة الانتقالية المتكاملة في السودان والاتحاد الأفريقي إلى إطلاق سراح المسؤولين المعتقلين وإعادة السلطة التي يقودها المدنيون، ولكن في أبريل 2023 وقع السودان في أزمة صراع عميقة امتدت إلى أجزاء كثيرة من البلاد.

في حين أسفرت جهود الوساطة الأفريقية عن بعض النتائج الملحوظة (دورسما، 2020)، مثل التوصل إلى اتفاق، فإن نجاحها قد لا يكون بالضرورة مطابقًا لخلق الاستقرار الطويل الأجل. في الواقع، كانت الاتفاقات الانتقالية الأخيرة مثل تلك الموجودة في السودان راكدة، وفشلت في التعامل مع الأسباب الجذرية للمظالم (أهملت التحديات التي يجب على الحكومات الانتقالية التعامل معها) وغالبًا ما بدا أنها أخرت الخطوات نحو ترسيخ الديمقراطية (ريتشموند، 2013). على الرغم من ذلك، كان هناك أيضًا نمو في استخدام الاتفاقات الانتقالية كقنوات للاستقرار، وهو ما يجعل العديد من المدنيين في السودان يفترضون أن هذه الاتفاقات ستنتج النتائج الضرورية والمرغوبة (تشي، 2023). في الواقع، وجدت الأبحاث السابقة أن الاتفاقات الانتقالية تنتج أشكالًا من الحكومات العسكرية بقيادة جهات عسكرية تعمل على ترسيخ الحكم الاستبدادي وتستخدم الاتفاقات الانتقالية لتحقيق الاستبداد الانتخابي في نهاية المطاف (شيدلر، 2007). وهذا يثير ثلاثة خطوط أوسع من التحقيق فشلت الأدبيات الموجودة في معالجتها. أولا، مدى نجاح اتفاقيات تقاسم السلطة الانتقالية التي تقودها الحكومات الانتقالية ذات الهياكل الهشة، والتي لا تتطابق بالضرورة مع الاستقرار الطويل الأجل. ثانيا، ما إذا كان تجسيد الاتفاقيات الانتقالية بين الجيش والمدنيين، المقنعة باسم عمليات انتقالية يقودها مدنيون أو مشتركة بين المدنيين والعسكريين، يلبي بشكل فعال أجندتهم للعلاقات المدنية العسكرية. وأخيرا، ما إذا كانت الاتفاقيات الانتقالية الأخيرة – التي غالبا ما تكون ناجمة عن الانتفاضات المدنية الشعبية – تعمل. وبالتالي، توفر لنا هذه الفجوة فرصة لفهم استخدام الحكومات الانتقالية في أفريقيا من خلال الاستعانة بحالة السودان. تم اختيار السودان كدراسة حالة واحدة للسماح بفحص الظواهر المؤسسية المعقدة من وجهات نظر متعددة بمرور الوقت. من خلال اختيار السودان، توفر المقالة فهمًا للسياق الذي يمكن المؤلفين من الاستفادة من الوصول الحصري إلى الظواهر التي قد يكون من الصعب على الأطراف الخارجية مراقبتها. وبالتالي، تقوم المقالة بتقييم هياكل السلطة القائمة في السودان لفهم البيئة المعقدة التي كان على الحكومة الانتقالية السودانية التنقل فيها لتحقيق اتفاق السلام الشامل (الذي استمر من عام 2019 إلى عام 2021). كما تستكشف المقالة كيف نفذت الحكومة الانتقالية السودانية أحكام اتفاق السلام الشامل وما إذا كانت قد عملت كمفاقم للصراعات الداخلية القائمة.

يتألف المقال من ثلاثة أجزاء. يتناول القسم الثاني تشكيل وهيكلة سلطة الدولة في السودان. ويحلل هذا القسم كيف تم تنظيم السودان منذ الاستقلال وكيف أعادت سلطات الدولة السابقة والنظام (الأنظمة) هيكلة سلطة الدولة باستخدام قوات الأمن. ويستكشف الانتفاضة المدنية في السودان عام 2019 وسقوط النظام. ويوضح القسم الثالث تصميم البحث المستخدم لجمع البيانات كجزء من التحليل، ويتطرق إلى المنهجية وعمليات الترميز والقيود المفروضة على البيانات. ثم يقيم القسم جهود الحكومة الانتقالية لتحقيق أحكام إعلانها الدستوري ويفحص جهود سياسات الحكومة الانتقالية. وتكشف النتائج أنه في حين بذلت الحكومة الانتقالية بعض الجهود، فإن التحديات البنيوية المتعلقة بكيفية إضفاء الطابع المؤسسي على الدولة والسلطة وتنظيمها وتوزيعها في السودان في ظل الأنظمة العسكرية السابقة قيدت الحكومة الانتقالية من العمل داخل وخارج نظام الدولة القائم. وبالتالي، فقد عملت إلى حد ما كمفاقم للصراعات الداخلية القائمة. ويقدم القسم الأخير أفكارًا ختامية مصممة لمعالجة الأسئلة المقترحة أعلاه.

هيكلة سلطة الدولة

لقد تميز تاريخ السودان بالعديد من التحولات التي وضعت البلاد على مسار من الاستبداد العسكري إلى الديمقراطية المدنية، ومن الصراعات الإقليمية المتعددة إلى اتفاقيات السلام المعيبة، والأهم من ذلك، من السودان كدولة منفية إلى دولة اجتذبت ذات يوم دعمًا دوليًا واسع النطاق. وعلى الرغم من كونها واحدة من أولى الدول الأفريقية التي نالت استقلالها عن الحكام الاستعماريين، إلا أن الآليات التي تحكم سلطة الدولة قبل الاستقلال استمرت في تقويض الترتيبات التي أعقبت الاستعمار، على الرغم من تحولات سيطرة الدولة بين المدنيين والعسكريين. وقد أدى هذا إلى أن جذور صراعات السودان تعود إلى فترة الاستعمار (جونسون، 2011)، والتي شهدت انقسامًا بين الشمال والجنوب غذته الإمبرياليون الأتراك والبريطانيون الذين فضلوا استخراج الموارد من خلال استراتيجيات اقتصادية واجتماعية. وركزت العديد من هذه الاستراتيجيات على الاستثمار في شمال السودان واستخراج الموارد من الجنوب، بين عامي 1920 و1947 (علي وآخرون، 2005). ومن خلال هذا الانقسام بين الشمال والجنوب الذي فرضته القوى الاستعمارية، نشأت انقسامات بنيوية أخرى على يد النخب الشمالية، مما أدى إلى اندلاع أول حرب أهلية سودانية بين عامي 1955 و1972. وقد تم حل هذه الحرب لاحقًا بموجب اتفاقية أديس أبابا (بيسويك، 1991: 200). وقد أدى الانقسام إلى خلق علاقة بين المجموعات والمناطق أدت إلى مظالم هامشية أثناء التحضير للاستقلال. وكان السبب في ذلك هو أن النخب الشمالية ورثت حصريًا سيطرة سياسية واسعة النطاق على البلاد (دينج، 1995: 488).

ومن خلال القمع العسكري الوحشي واستراتيجيات التقسيم و”الهوية” والاستحواذ والحكم (ممداني، 2009)، تمكنت الإدارة الاستعمارية البريطانية في السودان من الحفاظ على حكم مستدام. ولم تكن هذه الاستراتيجية جديدة في جميع المستعمرات الأفريقية، ولكنها أعادت الدول الأفريقية إلى الوراء عقودًا من الزمان، مما أعاق انتقالها إلى أشكال فريدة من الديمقراطيات البيئية الأفريقية. وبالتالي، فإن جهود التحول الديمقراطي الأفريقية الحالية لها جذورها في الإرث المؤسسي للهيمنة الاستعمارية المرتبطة بالحكم غير المباشر والإدارة اليومية لـ “نظام السلطة الأصلية” (ممداني، 2009: 192). وكان من بين العناصر المضمنة في هذه الاستراتيجية المحاولة الناجحة لإنشاء سرد يشوه أفريقيا ما قبل الاستعمار باعتبارها بربرية وغير حضارية. وكان التأكيد على هذا الهيكل عملية التغاضي عن عنف الاحتلال الاستعماري، وتأكيد البعثات الحضارية القائمة على التفوق الأخلاقي والمادي غير المشكوك فيه للحضارة الغربية، وتبرير الحكم الاستعماري كشكل من أشكال الوصاية. لقد تطور هذا المفهوم ويستمر في تشكيل هياكل الدولة من خلال أيديولوجيات بناء السلام والديمقراطية الليبرالية وأطر الديمقراطية الليبرالية في أفريقيا. كما يتجلى من خلال دعم المساعدات الخارجية، ومساعدات التنمية الغربية، ونهج الأمن الحالية (ماكوليف، 2017). وقد أدى هذا إلى خلق موجة من عدم كفاءة الحكم والقيادة التي قيدت خطوات أفريقيا نحو أشكال فريدة من الديمقراطية (جوناثان وآخرون، 2020).

الاستغلال السياسي والاقتصادي

على مدى أكثر من 50 عامًا، أحيا جعفر النميري (1969-1985)، والجبهة الإسلامية القومية (1989-2001)، وعمر البشير (2001-2019) والحكومة الانتقالية (2019-2021) السياسات والترتيبات الاستعمارية القديمة التي من شأنها أن تساعد في إعادة هيكلة سلطة الدولة لصالح قوات الأمن والنخب. وقد سمح لهم هذا بإساءة استخدام الموارد خارج الخرطوم لتحقيق مكاسب شخصية (الحضري وعبد العاطي، 2016). وخلال أوائل سبعينيات القرن العشرين، نشر النميري سياسات “الانفتاح” للتحرير الاقتصادي، مما فتح الطريق أمام دول الخليج العربي والمزيد من سياسات استخراج الموارد. وقد أدى تأميم وبيع الأراضي للزراعة الآلية، الذي تم تقديمه في السبعينيات والتسعينيات و2013، إلى تفضيل المستثمرين من الخرطوم أو خارج السودان على حساب المجتمعات المحلية. وقد أدى هذا إلى تفاقم التوترات بين المركز والأطراف (تشي، 2021). وأنتجت هذه السياسات مخططات زراعية كثيفة رأس المال وواسعة النطاق ركزت على تصدير المواد الخام “للحاق” اقتصاديًا (النور، 2008).

في عام 1989، أدى انقلاب البشير المدعوم من الإسلاميين إلى إضعاف المجتمع المدني وإعادة تنظيم سلطة الدولة لإنشاء شبكة محسوبية، وخاصة بين أجزاء كبيرة من قطاع الأمن. وقد وضع هذا سياسة السودان واقتصاده وموارده في أيدي قوات الأمن والنخب من الخرطوم الذين كانوا مقنعين بالإسلاميين ومرتبطين بحزب المؤتمر الوطني (تشي وعلي، 2021). ونتيجة لذلك، سيطرت قوات الأمن مثل قوة الدعم السريع وشرائح من الجيش السوداني على مناطق تعدين الذهب (إبراهيم، 2015) والموارد الطبيعية الأخرى، مما ساهم في تدمير المراعي في شرق السودان (برنامج الأمم المتحدة للبيئة، 2020). وفي مختلف مناطق الحدود بين الشمال والجنوب، أدت سياسات الاستغلال الحكومية أيضًا إلى تجدد الصراعات بشأن استغلال الأخشاب من قبل شركات الفحم في الشمال التي تعدت على الغابات من المناطق الجنوبية (برنامج الأمم المتحدة للبيئة، 2020).

إضفاء الطابع المؤسسي على السلطة من خلال الجهات الفاعلة الأمنية والصراع

في عهد البشير، استُخدمت قوات الأمن كأدوات حاسمة للسلطة السياسية ولصالح أولئك المرتبطين بحزب المؤتمر الوطني أو الذين كانوا جزءًا منه. وقد مكّن اكتشاف النفط وعائداته نظام البشير من زيادة الإنفاق العسكري بشكل كبير، وتوسيع وتحديث معداته العسكرية، وتطوير صناعة الأسلحة واستخدام البنية الأساسية للنفط لملاحقة الحرب (هيومن رايتس ووتش، 2004). كما تضمنت سيطرة البشير على سلطة الدولة استخدام الإسلام السياسي لاستغلال السلطة بين الفصائل المتنافسة داخل النظام والمسؤولين المتسللين. وفي جميع أنحاء قطاع الأمن، أنشأ البشير – بدعم من حزب المؤتمر الوطني – قوات شبه عسكرية وقوات محلية ودعمها، وحفزها من خلال شراء الزي الرسمي والرواتب المنتظمة. كما تضمنت الاستراتيجية دمج القوات المسلحة أو أجهزة المخابرات تحت قيادة وسيطرة مكتب الرئيس لإعادة هيكلة قطاعات الأمن ومؤسسات الدولة بشكل مباشر.

سيطر نظام البشير على أربعة مكونات أساسية للدولة السودانية عبر المجتمع والمجال الأمني. كان المكون الأول هو الأيديولوجية الدينية للحركة الإسلامية السودانية، وهي أداة حاسمة لاستقرار نظام البشير الذي ضم مراكز قوة متنافسة. وكان المكون الثاني هو السيطرة على جهاز المخابرات والأمن الوطني، بقيادة اللواء صلاح عبد الله “قوش” خلال السنوات السابقة للمؤسسة. لعب قوش دورًا في محاولة الانقلاب المزعومة عام 2012 والإطاحة بالبشير في أبريل 2019. تم تغيير اسم المؤسسة لاحقًا إلى جهاز المخابرات العامة في يوليو 2019. وكان المكون الثالث هو القوات المسلحة السودانية، برئاسة البشير والتي استخدمت لإصلاح الاقتصاد السياسي لسلطة الدولة. غالبًا ما تقاعد البشير وطرد ضباطًا من القوات المسلحة السودانية لمنع الانقلابات والتمردات المستقبلية. تم استخدام القوات المسلحة السودانية في العديد من العمليات ضد حركة/جيش تحرير جنوب السودان في جنوب السودان قبل الاستقلال. وكان العنصر الأخير هو قوات الدعم السريع، التي تتألف من عناصر من ميليشيا الجنجويد، والتي يرأسها الآن الفريق أول محمد حمدان “حميدتي” دقلو، القائد الميداني لوحدة مكافحة التمرد التابعة لقوات الدعم السريع ونائب رئيس مجلس السيادة السوداني (سودان تريبيون، 2021أ). قاتلت قوات الدعم السريع ضد الجماعات المتمردة في دارفور والنيل الأزرق وجنوب كردفان (ستيجانت، 2023).

سقوط النظام

بين عامي 2018 و2019، كان التضخم في ارتفاع وكان الشعب السوداني يعاني من ارتفاع تكلفة السلع اليومية مثل الخبز والوقود. وقد أدى هذا إلى تضييق الخناق على الأسر من خلال زيادة تكلفة المعيشة بشكل كبير. وسرعان ما اندلعت الاحتجاجات السلمية خارج العاصمة في أبريل/نيسان 2018، وفي نهاية المطاف دعت إلى إقالة النظام في منتصف ديسمبر/كانون الأول 2018. ومع انتشار الاحتجاجات في جميع أنحاء البلاد، حاول البشير تقديم تنازلات، لكن المواطنين السودانيين استمروا في دعواتهم لإقالة البشير. وفي أبريل/نيسان 2019، وبعد تزايد الضغوط الداخلية، أطاح جنرالات عسكريون برئيس الدولة السوداني البشير. وكانت المفاوضات جارية بين تجمع المهنيين السودانيين أو تحالف المعارضة والمجلس العسكري الانتقالي، بوساطة الاتحاد الأفريقي ورئيس الوزراء الإثيوبي، عندما أعقب ذلك المزيد من العنف. واستمر المجلس العسكري الانتقالي في الحفاظ على هيمنته والوضع الراهن، في حين أصر التحالف على أن تكون الحكومة الانتقالية بقيادة مدنية وأن تشمل الفئات المهمشة. لقد مر الاتفاق بين المجلس العسكري الانتقالي والتحالف بالعديد من المسودات. في البداية، أراد المجلس العسكري الانتقالي فترة انتقالية مدتها سنتان، لكن تحالف المعارضة أراد فترة انتقالية مدتها أربع سنوات. ونشأ طريق مسدود حول من سيسيطر على الفروع الثلاثة للحكومة: المجلس السيادي والسلطة التنفيذية ومجلس الدفاع والأمن. كان الحل الوسط فوضويًا وغير عملي، بالنظر إلى هياكل الحكم السابقة في السودان. بعد أربعة أشهر، وقع المجلس العسكري الانتقالي وقوى الحرية والتغيير اتفاقية لتقاسم السلطة الانتقالية لمدة ثلاث سنوات.

ومع ذلك، خلال هذه الفترة، شمل مسار السودان نحو الديمقراطية محاولات التمرد (بي بي سي، 2020)، ومحاولات قتل رئيس الوزراء السابق حمدوك (الجزيرة، 2020) وانقلاب في 25 أكتوبر أطاح برئيس الوزراء وحل البرلمان والحكومة الانتقالية. وعلاوة على ذلك، حدث اندلاع عنف أكثر حداثة في أبريل 2023. وهذا يوضح هشاشة وصعوبة توطيد السلام في السودان والطريق الطويل الذي ينتظرنا قبل إجراء الانتخابات المستقبلية. بالإضافة إلى ذلك، سلطت الضوء على استمرار اختلال التوازن في القوة بين مجلس السيادة والسلطة التنفيذية وقوات الدفاع والأمن وجماعات المجتمع المدني والمحتجين. لقد اقترن قلة خبرة المعارضة والتشرذم المتزايد للقادة داخل قوى الحرية والتغيير بتوقعات غير واقعية ضخمة لتحويل المؤسسات السياسية والهياكل الاجتماعية والاقتصادية في البلاد إلى ديمقراطية كاملة في غضون ثلاث سنوات. ومنذ إقالة البشير، استمرت سلطة الدولة في عهد الجنرال عبد الفتاح عبد الرحمن البرهان، رئيس مجلس السيادة السابق والقوات المسلحة السودانية، والفريق أول حميدتي، رئيس قوات الدعم السريع (تشي، 2019). سيطر البرهان على مؤسسة الصناعات العسكرية، وهي شركة قابضة تابعة للقوات المسلحة السودانية مسؤولة عن العديد من الشركات التي كانت مملوكة في السابق لقادة حزب المؤتمر الوطني وشركاء البشير. في المقابل، تسيطر قوات الدعم السريع على الشركات التي كانت تديرها في السابق أجهزة المخابرات العامة. كان الجنرال عباس عبد العزيز، الرئيس السابق لقوات الدعم السريع، يشرف على شركة الساتي، وهي شركة قابضة أخرى (جالوبين، 2020). إن عجز الحكومة الانتقالية عن تفكيك الهياكل الحكومية القائمة وتنفيذ إصلاحات قطاع الأمن وتعزيز السيطرة على عائدات الضرائب يعني أن الحكومة الانتقالية لم يكن لها سيطرة على الشركات التي تديرها الجهات الأمنية خلال فترة ولايتها. وهذا يوضح قوة النظام التي لا تزال تجعل السودان رهينة. في يونيو 2020، ذكرت الحكومة الانتقالية أن 638 من أصل 650 شركة مملوكة للحكومة لا تدفع ضرائب الدخل لوزارة المالية والتخطيط الاقتصادي، بما في ذلك 200 شركة تابعة للجهات العسكرية (سودان تريبيون، 2021ب). وبالتالي، فإن إعادة هيكلة سلطة الدولة تحت سيطرة قوات الأمن على مدى السنوات الخمسين الماضية تعني أن سيطرة الحكومة الانتقالية على الدولة كانت لتكون محدودة مع بقاء أجزاء كبيرة (إن لم يكن كلها) من الدولة تحت النظام القديم.

تقييم الحكومة الانتقالية في السودان

يقدم القسم التالي تفاصيل تصميم البحث والمنهج المطبق على البيانات التي تم جمعها لتحليل جهود وتقدم سياسات الحكومة الانتقالية وإنجازاتها الإجمالية. يتم ذلك من خلال تقييم السياسات والخطوات التي اتخذتها الحكومة الانتقالية لتحقيق ولايتها ضمن أحكام الإعلان الدستوري الذي وقعه تحالف قوى الحرية والتغيير والمجلس العسكري الانتقالي في 18 أغسطس 2019 حتى الانقلاب في 25 أكتوبر 2021. باستخدام البيانات النوعية، يعتمد التحليل على مجموعة من مصادر البيانات، بما في ذلك الأخبار المحلية والصحف والتقارير عبر الإنترنت والمصادر الحكومية والمواقع الإلكترونية ووثائق السياسات وتقارير المجتمع المدني. يلتقط التحليل لقطة من عامين من البيانات، تم جمعها على مدى ثلاث سنوات وتم جدولتها باستمرار مقابل الأحكام الواردة في الإعلان الدستوري لعام 2019. تضمن جمع البيانات سياسات تهدف إلى الوصول إلى أحكام الإعلان الدستوري وتم جمع البيانات من منافذ الصحف عبر الإنترنت ولكن تم فحصها مقابل مصادر أخرى لتأكيد أو رفض الادعاءات. تقدم الصحف مثل صحيفة سودان تريبيون وراديو دبنقا تدفقًا ثابتًا من المعلومات حول TGS وتم استشارتها يوميًا كجزء من نقاط جمع البيانات ومراجعة البيانات. تنشر كلتا الصحيفتين باللغتين العربية والإنجليزية، مما سمح باكتشاف الاختلافات في التقارير والتحقق منها.

كما تمت مراجعة البيانات التي تم جمعها يوميًا أسبوعيًا، في حين تمت مراقبة الإعلانات المتعلقة بالسياسات بعد إعلانها الأولي والتوقيع عليها والتصديق عليها وترسيخها في القانون وتنفيذها عمليًا. في حين يمكن الاتفاق على السياسات على المستويين الدولي والوطني، فمن الأهمية بمكان تنفيذ هذه السياسات على المستوى المحلي. وهذا يضمن شراء الأشخاص الذين صُممت السياسات لدعمهم، كما هو موضح وبالتالي، تشير البيانات التي تم جمعها (تصنف) ما إذا كانت السياسات قد تم تنفيذها على المستويات الإقليمية (دون الوطنية) أو الوطنية أو الدولية . وهذا يعني أن البيانات التي تم جمعها قامت بتقييم التقدم المحرز في السياسة المعلنة أو المنفذة بشكل مستمر طوال فترة المراقبة (طول الفترة الانتقالية). أخيرًا، تم تحديد البيانات التي تم جمعها مقابل كل مادة، بما يتماشى مع ولاية الحكومة الانتقالية آنذاك. وكجزء من عملية جمع البيانات، تم تقديم ملاحظات وتعليقات موجزة على كل سياسة معلنة، تعكس بعض النقاط الرئيسية التي تم تسليط الضوء عليها في سياسة الحكومة الانتقالية. وقد سمح جمع هذه المعلومات الأخيرة للباحث بفهم آثار السياسات على السودانيين العاديين خلال الفترة الانتقالية، على الأقل إلى حد ما.

القيود على البيانات

في حين يقيّم التحليل جهود الحكومة الانتقالية، فقد واجهته بعض أوجه القصور. أولاً، نظرًا لاعتماد البيانات على مجموعة متنوعة من المصادر، فإن عملية جمع البيانات تعتمد على ما تم الإبلاغ عنه، وفي كثير من الأحيان، بسبب الأنظمة البطيئة والبيروقراطية المعمول بها في السودان، أصبح من الصعب التقاط ما تم القيام به بالضبط، ومدى فعالية السياسات وعلى أي مستوى تشغيلي يتم تنفيذها. في الأساس، قد يتم الإعلان عن سياسة على المستوى الوطني. ومع ذلك، على المستوى الإقليمي، قد يتم التقاط نفس السياسة في ولاية واحدة وليس في جميع الولايات، وهذا يشير إلى اختلاف في التنفيذ، مما يعني أن بعض الجهود التي تبذلها الحكومة الانتقالية لم تعكس بشكل كامل الأبعاد المكانية أو التحليل البعدي لـ الحكومة الانتقالية في السودان. يتطلب رصد التطور الكامل لسياسات الحكومة الانتقالية في السودان بحثًا ميدانيًا كبيرًا للتأكد من أن السياسات يتم تنفيذها على مستوى الولايات والمجتمع.

ثانيًا، في حين كان نهج جمع البيانات غنيًا، فإن طبيعة التثليث للبيانات كانت صعبة نظرًا لأن المنظور الذي تم جمعه لا يمكن توحيده دائمًا عبر نقاط بيانات مختلفة. وهذا يعني أنه أصبح من الصعب متابعة الفروق الدقيقة التي ظهرت من جمع البيانات؛ ومن ثم فإن التحليل لا يمكن أن يظل سوى صورة خاطفة لفترة العامين التي كانت فيها الحكومة الانتقالية في السلطة. وهذا يعني أن التحليل لا يمكنه تعميم النتائج على مستويات مختلفة، وهو ما يقيد الاستدلالات والمطالبات المقدمة ولكنه لا يحد من المساهمة الإجمالية للورقة.

ثالثًا، لم تتمكن البيانات التي تم جمعها من التقاط متغيرات تحكم أو تدخل أخرى. على سبيل المثال، خلال العامين، ربما ساهم عدم الاستقرار في دارفور في تقييد قدرة الحكومة الانتقالية على تنفيذ السياسات. وكان التقاط متغيرات تحكم أخرى ليوفر للتحليل فرصة لاستخلاص استنتاجات أكثر قوة. ونتيجة لذلك، لا يمكن للتحليل أن يستخلص استنتاجات إحصائية، ولكنه يوفر نظرة عامة على التقدم الذي أحرزته الحكومة الانتقالية بما يتماشى مع التقييم الفني.

أخيرًا، يدرك المؤلفون أن تحقيق الديمقراطية والتحول السياسي قد يستغرق وقتًا طويلاً وأن التقييم الذي أجري لمدة عامين في هذه المقالة ليس شاملاً أو قاطعًا للجهود الإجمالية التي تبذلها الحكومة الانتقالية وجهودها لتحقيق التقييمات الفنية. بالنظر إلى التحديات البنيوية السابقة التي واجهتها الأنظمة السابقة، اختار المؤلفون تحليل تلك الفترة الزمنية المحددة منذ تشكيل هيئة الحكم الانتقالي في عام 2019 حتى حلها في أكتوبر 2021. كما قام المؤلفون بتقييم مدى نجاح هيئة الحكم الانتقالي في تلبية تفويضها وأجندتها خلال تلك الفترة.

تحليل النتائج

تم تكليف هيئة الحكم الانتقالي بمعالجة القضايا البنيوية القائمة من النظام السابق والتي سمحت بعسكرة السياسة والدولة في السودان. وقد كُلِّفت بتنفيذ التدابير اللازمة لتحقيق العدالة الانتقالية، ومحاربة الفساد، واستعادة الأموال المسروقة، وإصلاح الاقتصاد ومؤسسات الدولة، وخدمة الجمهور، وتعزيز دعائم السلام الاجتماعي وإعادة بناء الثقة بين جميع الناس في السودان. وعند إلقاء نظرة فاحصة على الأحكام الستة عشر للإعلان الدستوري، فإن ثلاثة من الأحكام تشير إلى معالجة أو حل التحديات التي فرضها النظام السابق. على سبيل المثال، تنص المادة 15 على: “تفكيك هيكل نظام 30 يونيو 1989 لتعزيز السلطة (التمكين) وبناء دولة القوانين والمؤسسات”. وتشير بقية الأحكام بشكل عام إلى إجراء “إصلاحات لتخفيف المظالم” والتي لم تكن ممكنة خلال النظام السابق.

خلال الفترة الانتقالية، كان لدى هيئة الحكم الانتقالي الواجب الرئيسي المتمثل في تنفيذ هذه الأحكام الستة عشر في الإعلان الدستوري، لكن العديد منها لم تحظ بالاهتمام الكافي. ويخلص تحليلنا إلى أنه لم يتم اتخاذ أي إجراء بموجب خمسة من تلك الأحكام،  وتشمل هذه الأحكام تعزيز دور الشباب في كافة المجالات الاجتماعية والسياسية والاقتصادية ؛ وإنشاء آليات لإعداد دستور دائم للسودان ؛ وعقد المؤتمر الدستوري الوطني  وسن التشريعات المتعلقة بمهام الفترة الانتقالية وتشكيل لجنة تحقيق مستقلة لإجراء التحقيقات في 3 يونيو 2019 وفي المقابل، توضح النتائج أن معظم الإجراءات كانت مخصصة لحل الأزمة الاقتصادية حيث تم العثور على إجمالي 43 إجراءً مختلفًا خلال فترة الرصد ومن ما تمكنا من العثور عليه. وكان أقل هذه الإجراءات هو العمل على تسوية أوضاع المفصولين تعسفيًا من الخدمة المدنية والعسكرية

إن التقدم البطيء والجمود الذي أصاب عملية الانتقال يمكن أن يعزى إلى الإعلان الدستوري والطريقة التي تم بها إنشاء الترتيبات السياسية. فقد تم وضع أحزاب متعارضة كرؤساء للحكومة وكان من المفترض أن يتعاون هذان الحزبان ويحكمان دون دوافع أنانية. وكان التفويض الممنوح واسعًا للغاية وغامضًا وغير واقعي بالنظر إلى الموارد المتاحة (ديفيز 2022: 22).

كانت معظم الإجراءات السياسية تتعلق بالتنمية الاقتصادية وخطط الإصلاح. لقد لاحظنا 32 إجراءً في هذا الصدد و 27 إجراءً يتعلق بقضايا السلام والأمن. في حين كان لدى حكومة السودان الانتقالية إطار عمل يجب اتباعه وتفويض لإحداث تغيير قابل للتنفيذ، إلا أنها تفتقر إلى خارطة طريق واضحة وخطوات محددة لتحقيق أحكامها وأهدافها. وقد أدى هذا إلى خلافات وتأخيرات في تنفيذ الإصلاحات، مثل إنشاء لجنة الحقيقة والمصالحة وإعادة هيكلة قطاع الأمن بشكل صحيح. وفي بعض النواحي، أدى ذلك إلى تفاقم التحديات الداخلية القائمة.

يكشف التحليل أنه من بين 108 إجراءات سياسية لوحظت خلال فترة المراقبة، تم تضمين ثلاثة عشر فقط في القانون السوداني. وقد شملت بعض هذه السياسات سياسات مهمة مثل الموافقة على قانون اللجنة الوطنية لمكافحة الفساد. وهذا يشير إلى أنه لم يتم بذل سوى القليل جدًا من الجهود لفرض السياسات وتحويلها إلى قوانين، مما يجعل هذه السياسات غير ذات صلة إلى حد ما بجهود الحكومة الانتقالية وهدف الحكومة الانتقالية في دعم السلام في السودان. ومن بين السياسات، تم الاتفاق على 59 سياسة ولكن لم يتم التصديق عليها أو ترسيخها، مما يدل على ركود سياسات الحكومة الانتقالية وبعض القيود التي تواجهها الحكومة الانتقالية لدفع عملية الانتقال إلى الأمام. يوضح التحليل أن معظم الإجراءات تم اتخاذها بتركيز وطني، وتم اتخاذ خمسة فقط بتركيز إقليمي. وهذا يوضح الافتقار إلى الشمولية والمتابعة من قبل الحكومة الانتقالية فيما يتعلق بالسياسات المختلفة وتنفيذها. على سبيل المثال، على الرغم من أن تشويه الأعضاء التناسلية للإناث غير قانوني ومنصوص عليه في القانون السوداني على أنه غير قانوني، إلا أنه لا يزال ظاهرة اجتماعية تمارس على نطاق واسع في جميع أنحاء البلاد. تتطلب هذه الممارسة وعيًا اجتماعيًا واسع النطاق للتثقيف ضدها. بالإضافة إلى ذلك، كان لـ 23 من السياسات المنفذة بعد دولي، مما يدل على الاهتمام بتلبية التوقعات الدولية أو مطالب المانحين. ويبدو أن هذا تم على حساب تجاهل الديناميكيات الداخلية المضطربة.

لقد قامت الحكومة الانتقالية بأغلب إجراءاتها السياسية نحو تحقيق التنمية الاقتصادية في البلاد. حيث تم تنفيذ ما مجموعه عشر سياسات من أصل 32 سياسة على أرض الواقع. ورغم أن هذا يمثل عددًا كبيرًا نسبيًا من السياسات التي يتم تنفيذها في مثل هذا الوقت القصير، إلا أنه يثير تساؤلات حول قدرة الحكومة الانتقالية على تحقيق الإصلاحات الاقتصادية بعد الإعلان عنها. لم ترث الحكومة الانتقالية العبء الاقتصادي للنظام القديم فحسب، بل تركت أيضًا بموارد قليلة ومساحة صغيرة للمناورة بالهيكل الحالي للولايات. ووجد فحص أعمق لهذه السياسات أن معظم الجهود كانت مدفوعة بالمصلحة الذاتية من جانب الشركاء الأجانب. على سبيل المثال، أصبح سداد متأخرات بنك التنمية الأفريقي ممكنًا بدعم من المملكة المتحدة من خلال تمويل مؤقت بقيمة 148 مليون جنيه إسترليني، فضلاً عن الدعم من السويد وجمهورية إيرلندا. يوضح الشكل أنه تم اتخاذ ستة عشر إجراءً سياسيًا في مجال العلاقات الدولية، وتتوافق هذه الإجراءات مع جهود الحكومة الانتقالية لمعالجة قضية العقوبات. وقد فرض هذا ضغوطًا إضافية على قدرة السودان على الوصول إلى الموارد المالية. كانت الجهود مثل إزالة السودان من قائمة الدول الراعية للإرهاب تطورات إيجابية، لكنها لم تتجسد في التعافي الاقتصادي المستدام. وفي حين أن هذه الخطوة أزالت العوائق أمام الوصول إلى الدعم المالي الدولي، فإن معظم هذا كان في شكل تخفيف الديون. في يناير 2021، وقع السودان على اتفاقيات إبراهيم مع إسرائيل من أجل تطبيع العلاقات مع الدول الأخرى وإزالة وصمة العقوبات عن الدولة. ومع ذلك، لم يتم التصديق على هذا من قبل المجلس التشريعي السوداني لأنه كان اتفاقًا غير ملزم. وجدت الأبحاث الحديثة أنه عندما سُئل السكان عما إذا كانت سياسات الحكومة الانتقالية قد ساعدت في حل القضايا الاقتصادية للنظام السابق، وافق 27٪ فقط من السكان الذين تم أخذ عينات منهم على هذا البيان (منصور ويوسف، 2021).

وفيما يتعلق بالسلام والأمن، نجد أن ما يقرب من نصف جهود الحكومة الانتقالية ركزت على الخطابة بدلاً من تنفيذ السياسات. وشهدت السياسات المنفذة حول إصلاح قطاع الأمن والإصلاح العسكري بعض الإجراءات التقدمية ولكن المحدودة. على سبيل المثال، في وقت مبكر من أكتوبر/تشرين الأول 2019، اتخذ الفريق أول برهان قرارًا بإصلاح هيكل قيادة القوات المسلحة السودانية، والذي اعتُبر التزامًا بإصلاح الهياكل العسكرية وإزالة أنصار النظام السابق. وكان الهدف من اللجنة العسكرية العليا المشتركة ولجنة وقف إطلاق النار ضمان تنفيذ الترتيبات الأمنية المختلفة وفقًا لاتفاقية جوبا للسلام. ومع ذلك، تباطأ الجيش في تشكيل هذه الهيئات، مما يشير إلى أن الجيش ربما لم يكن مهتمًا بالمتابعة بموجب اتفاقية جوبا للسلام. وبدلاً من ذلك، يبدو أن النظام سعى إلى اكتساب المصداقية الدولية ليصبح شريكًا أمنيًا لدول أخرى (الولايات المتحدة أو تركيا) (رفعت، 2021؛ يونغ، 2021). وظل التحليل الإضافي للبيانات التي قدمتها الحكومة الانتقالية مجرد بيانات ولم يتم تنفيذها. على سبيل المثال، وافق الجيش على نقل عملياته المدنية إلى وزارة المالية لكنه لم يحدد موعدًا لهذه العملية. ويسلط استبعاد مجموعات معينة في بعض هذه الإجراءات الضوء على عدم قدرة الحكومة الانتقالية على ضمان التمثيل المتساوي لمعالجة جميع المظالم. على سبيل المثال، كان الفخ الرئيسي لاتفاقية جوبا للسلام هو غياب المجموعتين المسلحتين الأخريين، حركة تحرير السودان وحركة تحرير شعب السودان شمال، عن استكمال اتفاقية سلام شاملة بالكامل. تُظهر الأبحاث الحديثة أن 37٪ فقط من السودانيين كانوا متفائلين بشأن ما إذا كانت عملية السلام تسير في الاتجاه الصحيح (منصور ويوسف، 2021). بالإضافة إلى ذلك، كانت هناك فجوة هائلة في التوقعات على الجانب السياسي، حيث أعاق الشعور القوي بالاستحقاق من جميع الأطراف والتردد النسبي من المجتمع المدني في العمل مع الجيش أي تقدم في عملية السلام (بيرثيس، 2024). اتخذت لجنة التفكيك 37 قرارًا يتعلق بتفكيك هياكل النظام السابق. من بين هذه القرارات الـ 37، تم تنفيذ أحد عشر قرارًا وكان سبعة عشر في طور التنفيذ. وشملت التدابير المهمة قرار تشكيل لجان لمراجعة شركات الامتياز العاملة في مجال الذهب والتحقيق في الحقائق المتعلقة بسوق الذهب لتنظيم شركات إنتاج الذهب. ومع ذلك، وعلى الرغم من طرح هذه القرارات، فقد ظلت في وضع التنفيذ المستمر ولم تتحقق أبدًا. تم تنفيذ أحد عشر إجراءً مرتبطًا بالبشير، بما في ذلك اعتقاله واتهامات الفساد الموجهة إليه. ومن بين الإجراءات السياسية المهمة الأخرى التي تم اتخاذها وتنفيذها، على الرغم من انتقادها بسبب افتقارها إلى الإجراءات القانونية الواجبة، تصرفات لجنة التفكيك التي فصلت 151 قاضيًا في أغسطس 2020 لارتباطهم بنظام البشير. ومع ذلك، مع تشكيل لجنة التفكيك من قبل محامين ذوي توجهات سياسية ودينية، لم يتم تنفيذ أي إجراءات أخرى.

وعلى الرغم من خلفيات النشطاء، فقد برز قلق مشترك بشأن إمكانية وجود عدالة انتقائية تناسب مصالحهم الخاصة بدلاً من المصلحة العامة. ونتيجة لذلك، نجد بشكل عام أن تفويضات الإعلان الدستوري تفتقر إلى رؤية شاملة للتنفيذ. وقد سهّل هذا للجهات الفاعلة التنافس ضد بعضها البعض وكان له تأثير على عملية تنفيذ الاتفاق الانتقالي، وعلى نطاق أوسع، مستقبل السودان. بالإضافة إلى ذلك، فشلت الحكومة الانتقالية في النظر في التبعيات المسارية للأنظمة السابقة، مما منع الحكومة الانتقالية من أن تكون قادرة على تزويد شعب السودان باستراتيجيات تكيفية يمكن أن تدعم وتتحايل على الهياكل القائمة التي أنشأتها الأنظمة السابقة. ونتيجة لذلك، نجد أن اتفاقية تقاسم السلطة الانتقالية التي قادتها الحكومة الانتقالية والتي تتمتع بهياكل هشة، والتي لن تكون بالضرورة مطابقة للاستقرار الطويل الأجل، لم تكن ناجحة في حالة السودان. وتوصلت هذه المقالة إلى أن هناك أدلة تشير إلى أنه في حالة السودان، تواجه التحولات المدنية العسكرية أو المشتركة بين المدنيين والعسكريين تحديات كبيرة في تلبية أجندتهم بشكل فعال. إن هذا مرتبط إلى حد كبير ببنية الدولة، والأجندات المتنافسة من المجتمع الدولي، ولكن أيضًا بالقدرة الداخلية والافتقار إلى الدعم من الكيانات الإقليمية. أخيرًا، نجد أدلة تشير إلى أن الحكومة الانتقالية في السودان بذلت جزئيًا جهودًا لضمان عملها لتلبية تفويضها، لكن هذه الجهود غالبًا ما تتغلب عليها تحديات عميقة الجذور، مثل الانقلابات والتحديات الاقتصادية والهياكل القائمة للنظام السابق. ونقترح أن هذا ربما لعب دورًا في التدخل في الصراعات الداخلية القائمة وتفاقمها. في الأساس، بينما كانت الحكومة الانتقالية تمر بعدة عمليات في وقت واحد – بناء الدولة، وبناء السلام، وإعادة هيكلة الحكم – إلا أنها كانت لديها قدرة ضئيلة على الإدارة. ولأن الحكومة الانتقالية كانت تتألف من مصالح متنافسة، فقد أدى هذا إلى نقص التنسيق بين الحكومة الانتقالية والجهات السياسية الفاعلة الأساسية. وهذا جعل الإعلان الدستوري غير قابل للتحقيق في الأمد البعيد. لا نجد أي دليل على أن تبنيًا شاملاً لمُثُل بناء السلام الليبرالية ساعد الحكومة الانتقالية على تحقيق السلام المستدام والازدهار الاقتصادي. وهذا يثير التساؤل حول ما إذا كان السلام الليبرالي، إلى جانب الديمقراطية الليبرالية، يشكل نظرية كافية يمكن أن تشكل أساس بناء الدولة في المجتمعات المنقسمة. والواقع أننا نجد أن نظام الحكم الانتقالي لم يتمكن من تزويد شعب السودان باستراتيجيات تكيفية من شأنها أن تساعده في الالتفاف على الهياكل القائمة التي أنشأتها الأنظمة السابقة.

الخلاصة

في هذه المقالة، نجد أن حكومة السودان الانتقالية لم تتمكن من تنفيذ إعلانات السياسات والتدابير التي كُلِّفت بتنفيذها بشكل فعال. وتُظهِر النتائج أن نصف، أو أكثر من نصف في بعض الحالات، البيانات أو السياسات المعلنة لم تصل إلى وضع التنفيذ. وهذا يثير الشكوك حول ما إذا كانت الاتفاقيات الانتقالية مفيدة للدول التي تنتقل إلى الديمقراطية. بالإضافة إلى ذلك، تنشأ تساؤلات حول ما إذا كانت اتفاقيات تقاسم السلطة الانتقالية المتخفية تحت ستار الانتقال المدني أو الانتقال المدني العسكري المشترك، حيث كانت العلاقات المدنية العسكرية غير موجودة أو متوترة بسبب مجموعة من القضايا المترابطة، آليات فعالة لتحريك الدول نحو الديمقراطية، أو ما إذا كانت ببساطة تعيد إنتاج نسخ حديثة من الأنظمة العسكرية المصممة لاسترضاء المانحين الغربيين وتبرير مصالحهم الذاتية.

بالاستفادة من حالة السودان، أضفنا إلى الأدبيات حول السودان من خلال إظهار صعوبة تحقيق السلام من خلال الاتفاقيات الانتقالية. كان الافتقار إلى خريطة طريق واضحة مع معايير واضحة لمعالجة المصالح العامة بتركيز متساوٍ ومتوازن في جميع أنحاء البلاد مفقودًا. كما وجدنا أن جهود الحكومة الانتقالية كانت تركز في كثير من الأحيان على محاولة تلبية التوقعات الدولية والمصداقية الخارجية، الأمر الذي كان له تأثير على الجهود المبذولة في الداخل وتفاقم التحديات الداخلية. وكان أحد أكبر التحديات التي واجهت ترسيخ السلام في السودان هو قدرة الحكومة الانتقالية على تفكيك الدولة العميقة التي نشأت على مدى السنوات الستين الماضية. ويرجع هذا جزئيًا إلى أنه لا يمكن لأي حزب واحد أن يحكم السودان دون دعم قطاع الأمن، الذي كان جزءًا من إعادة هيكلة سلطة الدولة ويظل أحد أخطر التهديدات للديمقراطية في السودان. إن تاريخ السودان وإرثه من الحكم العسكري والصراع الداخلي يجعل البلاد معرضة لخطر اندلاع أعمال عنف مستمرة وإمكانية الانحدار إلى نظام استبدادي. وبالتالي، وكما أظهر الانقلاب الأخير في السودان، فإنه يحتاج إلى إنشاء هياكل تقلل من الفساد والمخاطر وتطور سياسات استقرار تكيفية فعالة لدعم إعادة هيكلة سلطة الدولة نحو الديمقراطية. أخيرًا، ساعدت حالة السودان في فهمنا المفاهيمي لتنفيذ اتفاقيات السلام في أفريقيا من خلال جهود بناء السلام الليبرالية الغربية إلى حد ما. ينبغي استخدام هذه المقالة كنقطة انطلاق لتقييم فعالية اتفاقيات التحول الحالية والمستقبلية واستكشاف كيفية تأثير هذه الاتفاقيات على الديناميكيات الداخلية للدول في مرحلة الانتقال.

المصدر / افروبوليسي