العواقب غير المقصودة للدعم المالي للأمم المتحدة لعمليات دعم السلام التابعة للاتحاد الأفريقي

تبنى الاتحاد الأفريقي موقفا مشتركا بشأن تمويل عمليات دعم السلام التابعة للاتحاد الأفريقي من خلال ميزانية الأمم المتحدة لحفظ السلام، ويجري حاليا التفاوض بشأن قرار من مجلس الأمن التابع للأمم المتحدة بهذا الشأن. ويأمل الاتحاد الأفريقي أن يحل ترتيب التمويل مشكلة إيجاد تمويل كاف ويمكن التنبؤ به لعمليات السلام التابعة له. ومع ذلك، فإن تمويل عمليات السلام التابعة للاتحاد الأفريقي عبر الأمم المتحدة سيكون له العديد من العواقب السلبية غير المقصودة ولكن المتوقعة والتي يجب أن تؤخذ في الاعتبار. والنتيجة السلبية الأكثر خطورة لطلب تمويل الأمم المتحدة لعمليات السلام التابعة للاتحاد الأفريقي هي فقدان الوكالة الأفريقية.

وتؤكد الوثيقة التوافقية الصادرة عن الاتحاد الأفريقي على أهمية الملكية الأفريقية. ومع ذلك، إذا تم تمويل عملية السلام التابعة للاتحاد الأفريقي من خلال ميزانية حفظ السلام ذات الاشتراكات المقررة للأمم المتحدة، فسوف يتطلب الأمر قرارًا من مجلس الأمن التابع للأمم المتحدة يحدد ولاية العملية ونطاقها وتوقيتها وحجمها. والمعنى الضمني هنا هو أن سلطة اتخاذ القرار النهائية بشأن الأدوار والحجم والنشر والانسحاب لمثل هذه العملية تنتقل من الاتحاد الأفريقي، والدول الأعضاء الأفريقية المسؤولة عن تنفيذ العملية، إلى مجلس الأمن التابع للأمم المتحدة.

إن الثقافة السائدة في مجلس الأمن التابع للأمم المتحدة هي أن واحداً، وأحياناً اثنين، من أعضاء مجلس الأمن يمسك القلم على القرارات المتعلقة بدولة معينة على جدول أعمال مجلس الأمن. إذا كان الأمر يتعلق بتمويل كبير، فهذا عادةً ما يكون عضوًا دائمًا، على سبيل المثال، ظلت المملكة المتحدة لسنوات عديدة تمسك بالقلم على قرارات الأمم المتحدة بشأن الصومال. وكما أظهرت تجربة بعثة الاتحاد الأفريقي/بعثة الاتحاد الأفريقي في الصومال، فإن الآثار المترتبة على هذا الترتيب هي أن أحد أعضاء مجلس الأمن ينتهي به الأمر إلى أن يتمتع بسلطة كبيرة للتأثير على نطاق وحجم وتوقيت عملية الاتحاد الأفريقي.

لقد أظهرت التجربة الأفريقية على مدى السنوات العشرين الماضية أنه عندما تكون هناك حاجة إلى فرض السلام، فإن القرارات المتعلقة بنطاق وحجم وتوقيت هذه المهام تتطلب في كثير من الأحيان اتخاذ قرارات على مستوى رؤساء الدولة والحكومة. وذلك لأن نشر القوات المسلحة لدولة ما في منطقة قتال، حيث من المرجح وقوع إصابات، وقبول التكاليف المالية المرتبطة بدعم مثل هذه العملية، يتطلب الالتزام على أعلى المستويات. ونتيجة لذلك، فإن العديد من عمليات إنفاذ السلام المنتشرة حتى الآن في السياق الأفريقي تم تنفيذها من قبل منظمات إقليمية مثل الجماعة الاقتصادية لدول وسط أفريقيا، والجماعة الاقتصادية لدول غرب أفريقيا، والجماعة الإنمائية للجنوب الأفريقي، حيث يتم اتخاذ قرارات النشر وتجديد الولايات على مستوى رؤساء الدول والحكومات.

وقد سعت هذه المناطق إلى الحصول على موافقة مجلس السلم والأمن التابع للاتحاد الأفريقي، لكنها أبدت ترددًا في تسليم سلطة اتخاذ القرار النهائية من رؤساء الدول والحكومات إلى هيئة تابعة للاتحاد الأفريقي على مستوى السفراء، حيث لا يوجد سوى عدد قليل من الدول التي تنشر قواتها يتم تمثيلها. وبالمثل، فإن أي قرار بتسليم سلطة اتخاذ هذه القرارات الحاسمة إلى هيئة تابعة للأمم المتحدة على مستوى السفراء، والتي تتخذ قراراتها على أساس أصوات الأغلبية، والتي تضم أفريقيا ثلاثة أعضاء منتخبين فقط، ولا تتمتع بصلاحيات النقض، ينبغي النظر فيه بحذر.

وكما أظهرت بعثة الاتحاد الأفريقي في الصومال/بعثة الأمم المتحدة المتكاملة المتعددة الأبعاد لتحقيق الاستقرار في أفريقيا، والعملية المختلطة للاتحاد الأفريقي والأمم المتحدة في دارفور/يونيتامس، وبعثة الدعم الدولية في مالي/البعثة المتكاملة في مالي، وبعثة الدعم الدولية في جمهورية أفريقيا الوسطى/بعثة الأمم المتحدة المتكاملة المتعددة الأبعاد لتحقيق الاستقرار في جمهورية أفريقيا الوسطى، وغيرها من التجارب على مدى العقدين الماضيين، فمن المرجح أن يكون لدى حامل القلم التابع لمجلس الأمن التابع للأمم المتحدة وبعض الأعضاء الآخرين في مجلس الأمن التابع للأمم المتحدة مصالح مختلفة عن اهتمامات عضو الاتحاد الأفريقي. الدول وهيئات صنع القرار التي تتولى هذه المهام الأفريقية وتشرف عليها. وينعكس هذا أيضاً في المفاوضات الحالية حول قرار تمويل عمليات السلام للاتحاد الأفريقي، حيث يصر الأعضاء الدائمون في مجلس الأمن التابع للأمم المتحدة على أن مجلس الأمن هو الذي يبدأ أي دراسة لتمويل الأمم المتحدة. إنهم يخشون أنه إذا اضطروا إلى الاستجابة لطلب من مجلس السلام والأمن التابع للاتحاد الأفريقي، فإن ذلك سيجبر مجلس الأمن التابع للأمم المتحدة على الرد على مفهوم عملياتي تم وضعه في إطار المصالح الأفريقية.

البعد الآخر الذي يجب أخذه في الاعتبار هو أنه في الواقع الحالي للتعددية الشبكية، قام الاتحاد الأفريقي والأمم المتحدة بتطوير شراكة استراتيجية حيث، في معظم الأزمات السياسية والأمنية في أفريقيا، يعملان معًا بشكل وثيق، غالبًا مع الاتحاد الأفريقي أو المبادرات الأفريقية الأخرى التي تقود الوساطة. جهود صنع السلام وإنفاذ السلام. إن قبول تمويل الأمم المتحدة لعمليات السلام التابعة للاتحاد الأفريقي من شأنه أن يغير هذا الترتيب، حيث سيكون لمجلس الأمن التابع للأمم المتحدة السلطة النهائية لاتخاذ القرار بشأن هذه العمليات، وسوف يصبح الاتحاد الأفريقي شريكه المنفذ. والأمل في ورقة الإجماع الأفريقي هو أن تمويل الأمم المتحدة سيمكنها من القيام بالمزيد، ولكن كما تظهر هذه الأمثلة، هناك خطر كبير في أن يؤدي تمويل الأمم المتحدة إلى إضعاف وتقويض الوكالة والملكية الأفريقية.

هناك أيضًا افتراض في مقترحات تمويل الأمم المتحدة بأن جميع عمليات السلام التي تقودها أفريقيا ستكون عمليات تابعة للاتحاد الأفريقي. وقد أظهرت التجربة الأفريقية الفعلية على مدى السنوات العشرين الماضية واقعا مختلفا. يتم إطلاق العديد من عمليات السلام وتنفيذها على المستويين الإقليمي ودون الإقليمي، لأسباب تتعلق بالوكالة والملكية تم شرحها سابقًا. وإذا اقتصر تمويل الأمم المتحدة على العمليات التي يقودها الاتحاد الأفريقي، فإن اثنتين فقط من العمليات الأفريقية السبع الحالية ستكون مؤهلة.

ويتعين على الدول الأعضاء في الاتحاد الأفريقي أيضاً أن تكون على دراية بتكاليف المعاملات الكبيرة المرتبطة بتمويل الأمم المتحدة. وتخضع ميزانيات البعثات، بما في ذلك التفاصيل مثل الموافقة على جداول التوظيف، لمفاوضات مرهقة للجنة الاستشارية لشؤون الإدارة والميزانية واللجنة الخامسة للجمعية العامة للأمم المتحدة، حيث تشتهر الدول الأعضاء في الأمم المتحدة بالمساومة على بنود الميزانية على المصالح التي لا علاقة لها في كثير من الأحيان بفعالية وفعالية كفاءة المهمة نفسها. سيكون هناك أيضًا رقابة كبيرة من جانب مجلس الأمن التابع للأمم المتحدة والامتثال للعناية الواجبة بحقوق الإنسان ومتطلبات الإبلاغ التي تعني ضمنًا أنه يجب تخصيص جزء كبير من وقت مقر الاتحاد الأفريقي وموظفي البعثة لإدارة متطلبات بيروقراطية الأمم المتحدة.

وهناك نتيجة سلبية أخرى غير مقصودة ولكن متوقعة وهي آثار القواعد واللوائح البيروقراطية للأمم المتحدة على أداء البعثة وفعاليتها. أحد أسباب عدم قدرة قوات حفظ السلام التابعة للأمم المتحدة على القيام بعمليات إنفاذ السلام هو أن الأمم المتحدة تستخدم نموذج دعم لوجستي مدني لا يمكنه الحفاظ على عمليات ديناميكية عالية الوتيرة. ويعمل هذا النموذج بشكل جيد في عمليات حفظ السلام التابعة للأمم المتحدة، حيث يمكن التنبؤ بكثافة ووتيرة عمليات حفظ السلام إلى حد كبير. ونتيجة لذلك، طورت الأمم المتحدة مجموعة شاملة من القواعد واللوائح على مر السنين لدعم هذا النوع من العمليات.

ومع ذلك، قد تتطلب عمليات إنفاذ السلام قتالاً نشطًا، وفي مثل هذه الظروف، ستؤدي نماذج دعم الأمم المتحدة والقواعد واللوائح المصممة لحفظ السلام التابع للأمم المتحدة إلى إبطاء وتقويض أداء وفعالية العمليات التي تقودها أفريقيا. تلجأ الأمم المتحدة إلى الاتحاد الأفريقي طلبًا للمساعدة عندما تكون هناك حاجة إلى عمليات إنفاذ السلام لأنه غير قادر على القيام بهذه العمليات بنفسه. ومن ثم فمن غير الواقعي أن نتوقع أن تتمكن ترتيبات الدعم التي تقدمها الأمم المتحدة من دعم عمليات الاتحاد الأفريقي بالوتيرة والحجم المطلوبين

ومن ثم فإن هناك عواقب سلبية كبيرة غير مقصودة، ولكنها متوقعة تماماً، تترتب على قبول تمويل الأمم المتحدة لعمليات السلام التي يقوم بها الاتحاد الأفريقي. ما هي البدائل؟ ومن أجل ضمان الملكية والوكالة الأفريقية، فإن أحد الخيارات هو أن تقوم الدول الأعضاء الأفريقية بتمويل عملياتها الخاصة. ومن الأمثلة الجيدة على ذلك مهمة مجموعة تنمية الجنوب الأفريقي (SADC) الحالية في موزمبيق والتي يتم تمويلها من خلال الاشتراكات المقررة من قبل الدول الأعضاء في مجموعة تنمية الجنوب الأفريقي (SADC).

وعلى الرغم من ثقل العبء ورغبة البعثة في الحصول على مزيد من الموارد، فإنه لا ينبغي الاستهانة بميزة وجود الوكالة والجماعة الإنمائية للجنوب الأفريقي في اتخاذ قراراتها الخاصة بشأن نطاق البعثة وحجمها وسحبها. كما أن محدودية التمويل يجبر البعثة على التركيز على الحلول السياسية، والعمل بشكل وثيق مع حكومة موزمبيق والسلطات المحلية والمجتمع المدني بطرق تمكن أصحاب المصلحة المحليين من مواصلة هذه الإجراءات بعد انسحاب البعثة. إن العديد من البعثات الأفريقية الأخرى، بما في ذلك الجيل السابق من عمليات فريق المراقبين العسكريين التابع للجماعة الاقتصادية لدول غرب أفريقيا (ECOMOG) والبعثات الحالية التي تقوم بها مجموعة شرق أفريقيا (EAC) في شرق جمهورية الكونغو الديمقراطية أو فرقة العمل المشتركة المتعددة الجنسيات (MNJTF) في حوض بحيرة تشاد، تمول ذاتيًا إلى حد كبير.

وثمة خيار آخر يتمثل في تمويل البعثات من خلال ترتيبات على مستوى القارة لتوجيه الأموال إلى صندوق السلام التابع للاتحاد الأفريقي. ويمكن أن يتم ذلك من خلال الاشتراكات المقررة وغيرها من أشكال الرسوم والتمويل الطوعي. إن تصميم البعثات الأفريقية التي يمكن تمويلها ذاتياً، أو تمويلها عن طريق صندوق السلام التابع للاتحاد الأفريقي سوف يتطلب بعثات أصغر حجماً وأقصر مدة وأقل تكلفة. وهذا يعني بعثات قصيرة المدة وعالية التخصص وتركز على النتائج. ويتميز هذا النهج بالعديد من السمات الإيجابية، بما في ذلك أنه يتجنب تشابك العملية في الاقتصاد السياسي حيث يكون لبعض أصحاب المصلحة مصلحة اقتصادية في استمرار العملية. تجمع العديد من البعثات الأفريقية المعاصرة بين هذين المصدرين للتمويل. وهي تمول نفسها إلى حد كبير، ولكنها تتلقى بعض الدعم من الاتحاد الأفريقي، بما في ذلك عن طريق صندوق السلام، وبعض الدعم من شركاء مثل الاتحاد الأوروبي.

وقد تكون هناك ظروف استثنائية، كما حدث في رواندا عام 1994، قد تتطلب النشر السريع لعملية إنفاذ السلام بحجم لا يمكن تمويله عن طريق صندوق السلام التابع للاتحاد الأفريقي. وتأمل الوثيقة التوافقية للاتحاد الأفريقي أن تتمكن الأمم المتحدة في مثل هذه الظروف من تقديم الدعم المالي لعملية يقودها الاتحاد الأفريقي. أحد الدروس الرئيسية التي يمكن استخلاصها من تجربة عمليات السلام الأفريقية على مدى السنوات العشرين الماضية هو أن كل حالة فريدة من نوعها، وبالتالي تتطلب تحالفاتها وشراكاتها الخاصة بسياق محدد.

وينبغي لهذا الدرس أن يحذر البلدان الأفريقية من الدخول في اتفاق إطاري من شأنه أن يربط كافة العمليات التي تدعمها الأمم المتحدة في المستقبل بترتيبات محددة سلفا لتقاسم الأعباء. ومن المرجح أن يتطلب كل موقف شراكاته الخاصة، وترتيباته الفريدة لتقاسم الأعباء. إن العملية التي تتطلب تقييمات وتخطيط مشترك مع الأمم المتحدة، والمفاوضات الدبلوماسية اللاحقة للاتفاق على قرار قد لا تكون قادرة على الانتشار بالسرعة المطلوبة. ومع ذلك، كما رأينا على مدى السنوات القليلة الماضية، هناك الآن العديد من البلدان الأفريقية التي لديها القدرة والقدرة المالية على التدخل بسرعة، إذا اعتبرت العملية أنها في مصلحتها الوطنية. وسيكون العديد من الشركاء الدوليين أيضًا على استعداد لتقديم الدعم في مثل هذه الظروف الاستثنائية.

إن تمويل الأمم المتحدة لعمليات السلام التابعة للاتحاد الأفريقي سيكون له عواقب سلبية كبيرة غير مقصودة، ولكنها متوقعة، والأهم من ذلك على الوكالة والملكية الأفريقية، ولكن أيضًا من حيث تكاليف المعاملات وأداء المهمة وفعاليتها. ولذلك ينبغي النظر في هذا الخيار بحذر. ولا ينبغي لأفريقيا أن تنظر إلى تمويل الأمم المتحدة لعمليات السلام التي يقوم بها الاتحاد الأفريقي إلا كملاذ أخير، وبعد ذلك لفترات محدودة فقط.